教育督导是《中华人民共和国教育法》规定的一项基本教育制度，在督促政府依法履行教育职责、督促各级各类学校规范办学行为、推动党的教育方针全面贯彻落实等方面肩负着特殊而重要的使命。加强教育督导法治建设，完善教育督导法律法规，加快相关规章制度建设，是新时代深化教育督导体制机制改革的重要任务。从本质上讲，伴随党和国家机构改革的推进和教育事业发展的演进，我国教育督导的机构设置、职能定位、方式方法不断调整和完善，教育督导政策变迁正是这一历史发展的必然产物。纵观既有研究，虽然学者们认为现有的教育督导政策法规突出了行动的现实性、凸显了体系的发展性、增强了队伍的专业性、发挥了实践的创新性，但同时也存在国家层面的教育督导法规引领性不够、专门的教育督导法律缺失，教育督导政策体系与单项政策之间缺乏必要的协调性，以及教育督导自身的法制建设滞后等问题。

因此，在加快建设教育强国这一重要历史时期，对新中国成立以来我国的教育督导政策内容进行详细解读，观察75年来我国教育督导政策与不同历史阶段的政治、经济、文化的互动方式，既可以还原教育督导政策变迁的历史真实，又可以超越政策文本内容审视并反思政策变迁为教育督导事业改革发展所带来的影响，对于新时代优化完善教育督导政策体系，使其更好地保驾护航教育强国建设，具有突出的实践价值和理论意义。

历史是一种动态的过程，以分期的方式探寻历史的“量变”与“质变”可窥探“变点”，探究时代的发展特性。本研究以党中央和国家有关部门颁布教育督导政策文件的内容和频率为分界点，结合与教育督导工作相关的具有历史性意义会议的召开、外部制度环境的变革等重要事件，认为新中国成立75年来的教育督导政策变迁可分为四个时期。

一直以来，我国高度重视教育督导工作。1949年11月1日，中央人民政府教育部挂牌成立时，视导司即为教育部内设机构之一，直到1966年5月，受特殊历史时期的影响，我国教育督导工作进入停顿期。这期间专门的教育督导政策数量虽然较少，但在其他教育法规政策中，有关教育督导的要求亦在其中，对明确视导制度的意义与目的作出规定。

如1949年11月出台的《中央人民政府教育部试行组织条例》规定视导司的职能职责，要求设视导员、研究员、编审员若干人。此后教育部出台的《关于加强视导司与各厅司工作联系的办法》《关于组织幼儿教育义务视导员进行视导工作的办法》等文件，要求加强视导工作，建立健全视导制度。尤其是1955年4月印发的《关于加强视察工作的通知》，进一步强调教育视导工作是我国教育行政的重要部分，其任务在于对所属学校实行国家监督和指导，并对现任视察人员提出了原则性要求，从逐步建立工作制度、做好工作总结和报告等六个方面，对如何开展视导工作作出了规定。总体上看，这一阶段的教育督导工作对象主要聚焦于对学校的教育督导，侧重行政监督与指导。尽管相关督导政策不尽完善，但也为后续我国教育督导事业的法治建设奠定了基础。

1977年9月19日，邓小平同志与教育部主要负责人谈教育战线的拨乱反正问题时，明确提出“要健全教育部的机构。要找一些四十岁左右的人，天天到学校里去跑。搞四十个人，至少搞二十个人专门下去跑。要像下连队当兵一样，下去当‘学生’，到班里听听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告”，为教育督导事业发展指明了方向。次年初，教育部在中学司设立视导室。1984年8月，国务院批准教育部内设视导室，两年后更名为督导司，直到1994年2月，督导司撤销，另设教育督导团办公室，挂靠在基础教育司。1995年3月，第八届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国教育法》，明确规定国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度，从法律层面正式确立了教育督导制度在我国的法律地位。

随后，《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》和《中华人民共和国义务教育法》（2006年修订版）三部教育法律的出台，进一步确立了教育督导在职业教育、民办教育和义务教育中的法律地位和作用。在此阶段，国家制定《中共中央国务院关于加快深化教育改革 全面推进素质教育的决定》《国务院关于基础教育改革与发展的决定》等政策文件，反复提出要完善教育督导制度、健全教育督导机构。教育部陆续颁布并实施了《教育督导暂行规定》《关于加强教育督导队伍建设的几点意见》《督学行为准则》《普通中小学校督导评估工作指导纲要》《关于加强教育督导与评估工作的意见》《国家教育督导团关于加强基础教育督导工作的意见》《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》《教育部关于规范普通中小学校检查、评估工作的意见》等系列推进、落实教育督导工作的组织和能力建设性文件，政策构建速度逐步加快，政策内容愈见规范合法。在政策支撑和指导下，教育督导制度恢复重建、督政与督学相结合的教育督导职能职责逐渐形成、督导队伍建设得以加强，为探索和奠基我国教育督导事业发展提供了有力支撑。尤其是《教育督导暂行规定》作为新中国第一个关于教育督导制度的权威性文件，明确强调教育督导的本质属性是加强对教育工作的行政监督，其职能包括“督学”和“督政”，突破了教育督导初期的单一“督学”职能，使各级政府、教育行政部门和学校对督导的认识得以统一，为教育督导职能发挥了开创性和奠基性作用。

经过改革开放30余年的努力，我国的教育督导事业不断发展壮大，但教育督导制度不够健全、职能行使不够充分等问题依然存在。对此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确要求制定教育督导条例，进一步健全教育督导制度。为落实文件要求，2012年8月，国务院第215次常务会议审议通过《中华人民共和国教育督导条例》，从宏观层面规定了督导的对象、工作职能、法律责任等，标志着我国教育督导步入规范运行的轨道，使教育督导工作具有了法律法规的强制性。同月，《国务院办公厅关于成立国务院教育督导委员会的通知》印发，把教育督导职能上升到国务院层次。2013年8月，国务院教育督导委员会印发《国务院教育督导委员会工作规则》，对国务院教育督导委员会的主要职责、机构设置与职能、工作要求等作出规定。2015年12月，教育督导团办公室正式更名为教育督导局。

总体上，这一阶段的教育督导政策建设进入规模化与系统化阶段，以国务院教育督导委员会办公室、教育部等名义密集出台了《教育部关于加强督学责任区建设的意见》《中小学校责任督学挂牌督导办法》《中小学校责任督学挂牌督导规程》《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》《教育督导报告发布暂行办法》《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》《县域义务教育优质均衡发展国家督导评估认定工作规程》《国务院教育督导委员会办公室关于印发<中小学校责任督学挂牌督导创新县（市、区）工作方案>的通知》《督学管理暂行办法》等20余份有关教育督导工作的政策文件，构建了以政府督导为主的分层分类教育督导机制，明确了督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系，加强了督学队伍管理，完善了教育督导标准体系，建立了督学责任区并探索实施责任督学挂牌督导制度，相关政策在数量和质量上都日趋成熟与完善，使教育督导工作无论在督导范围、督导对象、督导职能，还是在督导类型方法等方面都实现了新的突破。

2020年2月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发我国历史上第一个中央层面的教育督导改革政策文件——《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》。同年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，要求扭转评价导向，构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系，建立健全教育督导部门统一负责的教育评估监测机制。为落实上述要求，聚焦教育督导管理体制、运行机制、问责机制、保障机制、督学聘用5个方面24项改革任务，我国密集出台了《教育督导问责办法》《县域学前教育普及普惠督导评估办法》《关于加强和改进民办学校督导工作的若干意见（试行）》《义务教育质量评价指南》《国家义务教育质量监测方案（2021年修订版）》《全国专业学位水平评估实施方案》《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021—2025年）》《教育督导问责办法》以及《教育部关于开展中小学幼儿园校（园）长任期结束综合督导评估工作的意见》等10余份政策文件，从横向和纵向上进一步拓展了教育督导政策体系，为坚持和完善教育督导体制机制改革提供了坚实的政策保障。

尤其是为保障教育督导“长牙齿”，国务院教育督导委员会第一时间制定施行《教育督导问责办法》，对被督导单位及其相关负责人、督学和教育督导机构及其工作人员的相应责任予以详细规定，并明确了责任追究的情形、方式等。同时，为加强对学校的督导，《教育部关于开展中小学幼儿园校（园）长任期结束综合督导评估工作的意见》从督重点工作落实转为督重点工作落实与督关键少数履职协同推进，既评价学校又评价人，在制度层面实现了教育督导政策从督事到更重督人的转变。

教育督导的法治建设是确立教育督导在本国教育发展中地位与权威的重要保障。一直以来，我国教育督导在实施过程中高度重视法治建设。党中央和有关部门围绕国家战略和教育发展需要，聚焦教育督导职能职责，出台了大量关于教育督导工作的规章制度，各省市也陆续制定并颁布了本省市的教育督导条例或规定，将教育督导全面纳入依法行政、依法治教范畴，推动教育督导进入了制度化轨道。纵观75年来的教育督导政策演变，由于受历史惯性的影响，其在历史长河中并非孤立、断裂式变迁，而是在继承中发展、在发展中创新，在保持政策存续的基础上稳步、适度地对政策进行修订和调整，整体上呈现出相对稳定的渐进发展状态。总体上看，经过75年的不断发展，我国的教育督导政策体系日益完善、内容逐渐丰富，既保证了教育督导工作的有序进行，也为推动教育公平、维护教育改革发展稳定起到了积极作用。

一是确立了教育督导的法理权威。《中华人民共和国教育法》明确规定教育督导制度是我国的一项基本教育制度。在教育母法的统领下，《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国义务教育法》均对教育督导评估制度及教育督导重大问题作出基本规定，《教育督导条例》则对教育督导的目的、对象、范围、内容、类型、实施、问责等进行了全面系统的规范，构建起了中国特色教育督导制度的基本框架，树立了教育督导工作的法律权威、行政权威。与此同时，绝大部分省份陆续推进省级层面的教育督导立法，在国家立法的基础上，对督导工作职能、督导机构设置、督学队伍建设、督导工作程序、督导结果运用与问责处理等方面有了一些创新和突破，进一步奠定了教育督导制度不可动摇的法律地位。截至目前，现行有效的省级层面教育督导法规或政府规章共有27份。

二是纵横推进教育督导制度的健全和完善，确保了教育督导工作的科学规范。目前我国的教育督导已基本形成以教育专门法律、教育督导条例、地方教育督导法规为支撑的法律制度体系，既有关于教育督导的全面系统的工作规定，也有评估组织、督学队伍、督导实施报告、学校督导、质量监测等单项规定，其内容广泛涵盖教育督导自身建设、督政、督学、评估监测等各个方面，包括了学前教育、义务教育、高等教育、民办教育、职业教育等不同学段和类型，涉及了政府、学校、督学队伍等不同主体，在督什么、怎么督、督导结果如何用、如何问责等方面，形成了明确的依据、标准和规范，对于提高教育督导工作的制度化、规范化水平提供了坚实的制度保障。

三是保障了党和国家教育方针政策的贯彻落实，持续推动教育改革发展。历史梳理发现，75年来的教育督导政策主要伴随着我国教育事业的发展，聚焦重大教育决策部署实践而不断完善和发展。比如随着时代特征、教育阶段和实践需要的改变，相关政策中关于教育督导职能定位的规定，相继经历了督学的“单督”到督政、督学的“双督”再到督政、督学、评估监测的“三位一体”发展变化，还专门出台了“两基”督导、县域义务教育优质均衡发展督导评估、“双减”督导等重要专项任务的督导政策文件，依法构建了督促落实教育法律法规和教育方针政策、提高教育质量的良政基准和善治标尺。

尤其是党的十八大以来，教育领域全面深化综合改革，中国特色社会主义教育制度体系进一步完善，教育改革发展进入了新的历史阶段，推动解决教育领域突出矛盾和问题成为教育督导的重要任务。在此背景下，习近平总书记亲自主持召开中央全面深化改革委员会全体会议，研究审议督导改革文件。2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》全方位系统部署教育督导体制机制改革，全面释放了新时代教育督导工作新航标。此后出台的教育督导政策紧密围绕5个方面24项改革任务，将政策价值理念定位于教育公平与质量的提升，政策内容聚焦于教育质量标准、督导结果运用、督导方式创新等，推动中国特色社会主义教育督导体制机制基本建成，教育督导事业焕发出前所未有的活力。

同时，我们也要清醒地认识到，与教育事业发展对加强教育督导工作的需要相比、与教育督导实践对制度创新的要求相比，当前我国的教育督导政策体系建设明显滞后于教育督导实践，面临着一些仍待解决的具体问题。一是政策体系结构尚不完整。尽管我国教育督导法律制度框架已基本形成，但在《教育督导条例》之上缺少专门的教育督导单行法律，在其之下，1991年颁布的《教育督导暂行规定》已经废止，目前尚未制定可操作性更强的实施办法或工作规程。同时，这些法规在某些方面的规定还不够具体、不够详细，有些政策属于“一事一议”，相互间缺乏有效统一整合，没有形成一整套从概括到具体的完整的教育督导法律体系。二是政策规范调整内容缺少对一些重大、关键问题的回应。例如，目前的教育督导政策对教育督导的概念、督学资格认证及分类管理、督导条件保障、督导评估专业组织建设、第三方教育评估服务等方面的规定依然不明晰，关于教育督导与评估的规定还缺乏必要的整合，在一定程度上制约了教育督导制度功能的发挥。

加快建设教育强国，以教育现代化支撑中国式现代化，是教育的责任，也是教育督导的使命。教育督导肩负着保证教育法律、法规和方针、政策有效落实的重大使命，教育督导政策自身的完善是保证依法治教、依法治校的重要保障。面对建设教育强国新征程、新形势、新要求，迫切需要建立由国家法律、行政法规、部门规章等组成的完整的教育督导政策体系，为教育督导体制机制改革予以更加坚强有力的法治保障。

1991年颁布实施的《教育督导暂行规定》作为我国第一部专门的教育督导规章，标志着我国的教育督导制度基本框架体系初步形成。2012年国家颁布实施的《教育督导条例》作为我国教育督导领域的教育行政法规，是目前为止我国最高位阶的制度，实现了从部门规章到行政法规的历史性跃迁，统领着教育督导事业发展。但是，从法律层级来看，教育督导制度作为我国的基本教育制度，目前仅有《教育督导条例》这一教育行政法规作统领，法律效力不高，降低了教育督导的权威性，也影响着教育督导的效率和质量。鉴于此，可从两个方面重点着力。

一是适时启动研制“中华人民共和国教育督导法”。教育督导是《教育法》明确的基本教育制度，从长远来看，加强教育督导立法，提升教育督导法律层级，从法律层面进一步明确督导的法律地位、法定职能等，是为依法督导提供法律支撑的应然选择。2022年两会期间，民盟中央已提交《关于深化教育督导改革 推动建设高质量教育体系的提案》，呼吁由全国人大制定“教育督导法”，促进教育督导“科学立法”“严格执法”。

二是尽快修订《教育督导条例》。受制于当时立法资源、环境所限，《教育督导条例》的许多条款较为原则，关于督导机构队伍建设、评估监测机制、问责机制等许多方面的规定还不够明确，制度设计本来就存在一定滞后性，加之其出台至今已有12年之久，其间未作任何修改，已难以满足新时代教育高质量发展的需要。例如，需要进一步明确教育督导定义、机构设置、主要职能、人员编制和经费保障等问题，为各地开展教育督导工作提供法律依据。此外，自《教育督导条例》颁布实施以来，各地积极推进制定地方教育督导条例、规定，在实践层面积累了大量新成果、新经验，需要将改革中的成熟经验和做法，特别是取得的重大成果固化下来，通过条例将其制度化、规范化。鉴于此，及时修订《教育督导条例》，既是回应现实需要、固化成功经验的有力举措，也是尽快补齐教育督导法制建设的短板，提高依法治教水平的必然诉求。需要注意的是，在教育法典编撰的大背景下，《教育督导条例》修订因应教育立法体系化改革需要，站在更加具有全局观、体系观、完备观的视域下理性规划、系统思考，增强《教育督导条例》与其他教育法律法规在体系和内容上的自洽与衔接，进而为教育法法典化提供完善的制度保障。

到2035年建成教育强国，是党中央的重要决策部署。建立以党的领导和立德树人能力体系为统领，以优质均衡的义务教育体系、富有成效的中等教育体系、卓有成效的高等教育体系为骨干支撑，以现代化的保障体系和工作体系为横向支撑，以高水平对外开放体系和学习型社会建设拓展发展空间的高质量教育体系是教育强国建设的基础。对标新形势新要求，当前和未来一个阶段，教育督导政策的决策部门需树立全局观念、系统观念，从国家教育事业发展的战略高度去思考、谋划教育督导政策问题，把贯彻落实党的二十大精神和巩固教育督导“长牙齿”成果紧密结合起来，把助力建设高质量教育体系作为教育督导政策研制的逻辑起点，从巩固深化教育督导体制机制改革成果、促进教育公平和提高质量等方面，动态调整和完善教育督导政策内容。

一是进一步完善其他教育单行法律。尽管《教育法》《义务教育法》《民办教育法》《职业教育法》等相关法律对加强教育督导评估进行了规定，然而，教育督导究竟在各类教育中扮演什么角色，缺少法律予以明确规定。例如，《高等教育法》规定高校评估由教育行政部门组织，但没有关于人民政府教育督导机构履行何种责任的具体描述，导致教育督导在高等教育领域的职能发挥缺少法律依据。因此，建议在修订《高等教育法》《中华人民共和国教师法》等法律时，增加有关教育督导的专门条款，为教育督导更好地服务教育高质量发展确定法律地位、提供法律依据。

二是进一步加强对教育督导关键问题和重要任务的观照。例如，在督导自身队伍建设方面。督导队伍的专业化水平是影响教育督导权威的关键因素，尽管《教育督导条例》《督学管理暂行办法》对督学聘任提出了要求，但其关于督学任职资格条件的规定主要是原则性要求，既不能体现教育督导工作的特殊性和专业性，又因界定模糊而缺乏操作性。此外，随着教育督导体制机制改革的深入推进和教育领域重点任务的改变，教育督导已形成从中央到地方、从学前教育到高等教育、从公办学校到民办学校、从校内到校外的全覆盖格局，其方式方法也从推门督导、查阅资料、听取汇报等传统手段向智慧督导转变，这些都为新时代督学应该督导什么、怎么督导提出了新命题和新要求。因此，教育督导政策主体可以在北京、天津、上海、重庆等地试点探索的督学资格制度的基础上，研究制定国家层面的督学资格认证制度，明确全国统一的基本认定条件和认定程序，以高素质专业化督学队伍护航教育强国建设。

再如，在督导规范调整内容方面。长期以来，基础教育领域是教育督导的传统项目，有着扎实的工作基础，也有不少政策指导。当前，高等教育已上升为发展的动力之源，在夯实基础教育基点作用的同时，如何深入推进高等学校分类评价改革、推动构建高质量人才自主培养体系，是教育督导在高等教育领域面临的重要任务。针对此，需将教育督导政策重点关注的基础教育领域向高等教育领域延展，如尽快研究制定覆盖面全、体系健全、能够支撑高等教育战略目标的高校专业认证方案、分层分类的高校综合评估指标体系以及分类组织实施的硕博学位论文抽检实施意见等重要政策文件，以完善的教育督导政策保障推动高校内涵发展、特色发展、分类发展。