本文共8894字，阅读约需15分钟

我国正在滑陷人口结构性危机，基础教育面对人口变化的挑战应采取怎样的战略举措，是亟待学界作出回答的重大现实问题。课题组借助各类统计数据，深入探讨我国少子化进程与经济和教育发展水平之间的不适配，同时从“被动应对”与“主动应对”两方面，对世界主要国家基础教育应对人口变动的典型举措进行系统梳理。相较于世界其他主要国家，我国基础教育学龄人口存在增速放缓但总体规模仍处于高位、区域人口增减分化以及不同学段适龄人口呈波动状推移式变化等“本土特征”。面对人口变动冲击，在新发展阶段我国区域基础教育政策制定需改变战略思路，从“引人口”与“促发展”两方面切入，充分发挥基础教育对区域人口流动与家庭居住空间的规划性功能，以及对外部社会经济发展的生产性功能。

人口是人类社会最基本的构成要素，人口问题是世界各国在社会发展与转型过程中都必须面对的重大问题，我国亦不例外。正如习近平总书记所强调的，“人口问题始终是我国的一个全局性、战略性问题。”《中国统计年鉴2023》显示，2022年我国人口自然增长率为-0.6‰，是近六十年来我国人口总量首次出现负增长。人口增长速度减慢是社会经济发展的自然结果，人口生育率已不可能回到原初水平，人口红利消散这一过程是不可逆的。我国人口已由“高出生率、高死亡率、低自然增长率”转变为“低出生率、低死亡率、低自然增长率”，呈现“少子化、老龄化、区域人口增减分化”的新发展态势。长期支撑我国社会经济发展的人口数量优势与红利即将消耗殆尽，而人口质量红利还尚未完全显现。如何制定有效的教育政策措施，实现由人口红利向人才红利的战略转向，是我国在新的发展阶段必须要解决的重大现实问题。

少子化是随着经济社会发展人口结构自然变化的主要现象之一，它是指因生育率持续下降引起少年人口比例较低的现象。自改革开放以来，我国少子化进程明显加快。1976年，我国0~14岁人口占比高达40%以上，但之后便开始持续下降，2006年0~14岁人口占比为19.8%，正式开始进入少子化阶段，2022年0~14岁人口占比降为16.9%，进入严重少子化阶段。

根据人口转型理论，少子化进程加速大多发生在高、中高收入国家，中等与低收入经济体的人口转型问题则通常比较温和，然而，我国少子化进程明显快于其他国家的正常速度，与我国当前经济发展阶段相比是不相称的，这与我国在较长时期内实施独生子女政策有较大关联。长期以来，我国的少子化进程与中高收入国家走势非常相似，尤其是近年来，我国的少子化程度已接近高收入国家。

从世界主要国家0~14岁人口占比变化趋势来看，中国、韩国是经历人口“断崖式”下滑的两个国家，仅用了20年的时间0~14岁人口占比便从30%下降至20%，进入少子化社会；而日本、俄罗斯这一阶段经历了30多年，美国甚至长达50余年之久。截至目前，日本、韩国、德国的0~14岁人口占比均低于15%，属于超少子化阶段；俄罗斯、英国、法国、美国、中国的0~14岁人口占比低于18%，属于严重少子化阶段。

表1整理了各国进入少子化社会的具体时间点与当时各国的人均国民收入数值。2006年，中国正式进入少子化社会，当时我国人均国民收入仅为2060美元，不足英国、德国进入少子化社会时人均国民收入的四分之一，不足日本、韩国进入少子化社会时人均国民收入的八分之一，与美国相较更是差二十倍之多。此外，根据《世界人口展望》的人口预测数据，中国将于2030年前进入超少子化阶段，届时我国0~14岁人口占比将常年保持在15%以下，若按照年均增长率5.3%计算，2030年我国人均国民收入预计达到1.8万美元左右。相较之下，目前同处于人口超少子化阶段国家中，如日本、韩国、德国、意大利、新加坡、瑞士等国当前的人均国民收入都在3万美元以上。可见，相较于其他主要国家，我国过早地迈入少子化社会，人口结构性危机的发展速度远远超前于经济发展。

人口少子化“超速”进程引发的另一个后果是，我国教育事业还未做好充足的准备便面临着人口结构转型的巨大冲击。从表2来看，我国2006年进入少子化社会时25岁以上人口的平均受教育年限仅为7年左右，比日本、韩国、英国等进入少子化社会时的平均受教育年限低3年以上，与美国更是相差6年之多。各教育阶段毛入学率表明，我国进入少子化社会时才基本实现初等教育的普及，高等教育还处于大众化初级阶段，高等教育毛入学率为20.5%，远低于绝大部分发达和新兴工业化国家进入少子化社会时的高等教育毛入学率，譬如韩国、美国等进入少子化社会时高等教育毛入学率就已达到50%以上。

此外，我国在进入少子化社会时教育经费保障水平也相对较低，教育公共支出总额占GDP比重不足3%，政府支出中的教育支出占比还不足10%；而美国等主要国家在进入少子化社会时教育公共支出总额占GDP比重已经高于5%，教育公共支出总额占政府支出比重也在15%以上。

可见，我国在基础教育体系初步形成、高等教育体系建设尚未完成的情况下就过早地进入了少子化社会，导致我国教育事业长期面临着完善教育体系建设与实现教育高质量发展的双重考验。经济和教育发展不充分、准备不足与少子化进程过快间的现实冲突给我国社会经济等方面带来极大挑战。

少子化对各国教育事业发展造成的最直接冲击便是基础教育学龄人口变动。面对这一冲击，如何提前布局、优化基础教育资源配置成为世界主要国家过去几十年间教育政策改革的核心议题之一。总体来看，这些国家实施的相关教育政策大体可分为两大类：一是被动应对，将教育视为遏制少子化的重要手段，通过降低家庭养育成本，刺激国民生育意愿，尽可能延缓人口数量红利消退速度；二是主动应对，将教育视为推动人口高质量发展的主要途径，主要通过提高教育要素投入质量与教育质量保障水平，实现人口红利向人才红利的战略转向。

①扩大教育免费与资助范围

运用各种财政资助以降低家庭养育成本、缓解家庭教育负担，是主要国家常用的政策手段，主要包括如下两个方面。

一是对学前教育实施免费或部分免费政策。目前全球200多个国家中已有92个国家实施学前教育免费或部分免费政策，有51个国家将学前教育纳入国家义务教育体系。世界主要国家中，俄罗斯、日本、法国、韩国对规定年龄段的整个学前教育实施全免费政策；英国、美国则属于部分免费，其中英国规定3~4岁儿童能免费享受到每周15小时的早期教育，美国规定进入小学前的4~5岁儿童能免费接受一年的幼儿园教育。

二是将高中纳入免费义务教育。目前世界上有14.3%的国家和地区义务教育年限在13年及以上，有41.3%的国家和地区在10至12年。美国、德国均已将高中阶段纳入义务教育，法国也将义务教育延长至高中一年级，韩国、日本等国虽尚未将高中纳入义务教育范畴，但首尔、东京等多个城市已推行免费高中教育，基本达到普及程度。

②优化学校结构布局

为应对人口少子化挑战，世界主要国家根据本国人口变动趋势及特征，对学校数量、规模、结构等方面进行了重新规划与调整。

在法国，城镇化进程导致严重的“城挤乡空”现象。为此，法国政府于2013年推出了《重建共和国学校的方向与规划法》，该法案旨在通过增加对农村地区的教育资源投入来缩小城乡教育差距，促进教育均衡发展。同时，法国教育部还与地方政府合作签订了“乡村公约”，授权各地政府可根据当地学龄人口的实际变化情况灵活调整基础教育设施，包括相关学校合并或关闭的可能性。此外，为进一步提升农村地区的公共教育服务质量并确保所有学生均能获得优质的教育资源，法国2021年实施“农村教育区”项目，2023年出台《我们的农村学校计划》，这些措施共同致力于改善农村教育质量，促进教育公平。

在日本，受人口少子化的影响，部分地区“人口过疏化”现象十分严重。为保障每一名儿童享有平等且优质教育的权利，日本采取了一系列举措，其中包括保留小规模学校、推行复式教学班等政策，以达成“减校不减教育”的教育目标。此外，日本还在偏远地区通过举办公营塾凝聚优质教育资源，弥合少子化下的教育鸿沟。

③提供校内托管服务

推行校内托管服务，打造“去家庭化”的普惠性托管体系是世界主要国家促进国民生育和就业的重要举措。

作为世界上生育率最低的国家，韩国自20世纪就一直致力于学前教育公共化服务体系建设，通过颁布《婴幼儿保育法》与《幼儿教育法》，明确幼儿接受教育的合法权利。同时韩国还为小学生提供下午托管、放学后学校、晚间托管、假期托管、全天托管等多种托管服务类型供家长与学生自主选择。日本推出“放学后儿童教室计划”与“放学后儿童俱乐部计划”，前者为家长因工作等原因无法照看的小学生提供游玩场所，后者则面向全部小学生开放学校教室用于学习与实践活动。

此外，美国的“放学后项目”、英国的“课后儿童托管计划”、法国的“未成年人集体接待”、德国的“未来教育与托管投资计划”等，均为中小学和学龄前儿童提供了各式托管服务，减轻家长的照料负担。

①加强教师职前职后贯通培养

强教必先强师，世界主要国家采取多种途径提升教师教学能力与综合素养，具体如下。

一是对教师资格认证制定统一标准。譬如德国的《教师教育标准：教育科学》、英国的《教师标准》等都明确了教师应具备的基本教育能力、专业知识和教学技能。

二是重视教师的岗前培训。如英国的“教师职前培训”项目从行为管理、教学法、课程知识、教学评估、专业素质等五个方面对教师进行职前培训，保证新入职教师具有较高的专业水准。美国的“教师专业发展路径框架”为新教师提供一至两年的培训课程，遵循“计划—教学—反思—应用”这一框架来帮助教师提升教学水平。

三是加强教师在职培训。德国的“教师教育质量攻坚”计划、俄罗斯的“未来教师”项目等都通过明确的教师在职培训项目与规定持续提升教师教育教学质量。

②制定实施基础教育质量标准

为确保教育高质量发展，世界主要国家还制定了基础教育阶段的教育质量标准并进行监测。例如，美国从20世纪70年代就开始实施“国家教育进展评估”项目，该项目由美国教育考试服务中心在全国范围内统一对中小学生在阅读、数学、写作、科学等科目的学业成绩质量进行监测，并定期向公众报告。俄罗斯也颁布《普通教育国家教育标准》，规定了各个教育阶段学生应该达到的最低教育要求，同时俄罗斯还成立联邦教育科学督察署，负责对全国学生教育质量进行监测，并根据实际情况对国家教育标准中的内容进行动态修正。

此外，各个国家还积极参加国际性的学生教育质量测试，包括“国际学生评估项目”、“国际阅读素养进展研究项目”、“国际数学与科学趋势研究”等，通过国际对比寻找本国教育质量短板。

③推行小班化教育与个性化教学

面对学龄人口严重下降，自20世纪70年代欧美国家便陆续探索小班化教学，开展个性化教育。美国是最早提出小班化教学改革的国家之一，比较典型的便是田纳西州的STAR计划、威斯康星州的SAGE计划、加利福尼亚州的CSR计划等，这些早期项目的成功推动了欧洲甚至全球范围内探索小班化改革。

信息技术的发展为教育系统变革带来新的机遇，各国积极将信息技术融入学校教学过程中，推行个性化课程，为学生制订个性化学习策略。例如，德国德累斯顿工业大学开展的“未来学校”实验项目，俄罗斯的“未来项目”、日本的“超级高中计划”等，均强调信息技术与学校教学、课程内容、学习空间等方面的有机融合，以实现学生个性化公平发展的教育目标。

上述世界主要国家在应对学龄人口动态变化过程中所展现的多元教育政策无疑为我国当下教育改革提供了丰富参考与启示。然而，每个国家特有的宏观经济环境、教育制度背景以及社会文化观念构成了各自政策设计与实施的独特语境。因此，为了确保教育政策实施的有效性和适宜性，还需对我国学龄人口的变动趋势与特征进行系统分析，全面认识我国人口发展新形势。

虽然当前我国人口发展少子化趋势特征明显，但需要意识到的是，我国一直以来都是人口大国，拥有世界上最为庞大的教育体系。从图1来看，日本、韩国基础教育学龄人口已进入负增长时代，过去十年增长率分别为-9.5%、-19.9%，美国、德国、法国这一数值也已临近零值。相较之下，我国近十年基础教育学龄人口增长率为4.7%，且总体规模高达2.6亿人之多，是美国同龄人口规模的四倍，比德国、英国、法国、韩国同龄人口更是超出二十倍有余。根据联合国《世界人口展望》中的预测数据，2037年前我国基础教育学龄人口会经历一轮快速下滑时期，随后将长期稳定在1.5亿人左右，届时我国3~17岁人口规模仍相当于美、俄、日、德、英、法、韩等国家同龄人口总和。

由此可见，我国基础教育学龄人口规模巨大的基本国情并不会发生根本性转变，人口规模优势和超大规模市场优势将长期存在，要继续加强既有人力资源开发与利用，以教育强国建设推动人口素质全面提高，加快现代化人力资源的形成以支撑中国式现代化建设。

受地区经济发展与优质教育资源分布不均衡的影响，我国人口发展过程中还呈现“区域人口增减分化”的趋势性特征。如图2所示，我国基础教育学龄人口变动向沿海地区、都市经济圈集聚特征明显，广东、浙江近十年0~14岁人口规模增长率超60%，而吉林、黑龙江0~14岁人口则已进入负增长时代，增长率分别为-2.9%与-22.4%。当前，我国绝大多数省份正逐步进入少子化社会，但变化速度有所差别。除西藏、贵州、新疆、广西、河南和青海外，其余省份0~14岁人口占比均已降至20%以下，进入少子化社会。其中，浙江、北京、江苏、天津、上海等11个省份0~14岁人口占比甚至已经低至15%以下，属于超少子化社会。

诚然，人口占比仅能反映各省份人口年龄结构分布，若要制定有效的教育政策以应对人口之变还需结合地区人口规模来综合判定。从图2来看，西藏、海南、宁夏、青海等地0~14岁人口占比高、规模小；浙江、江苏、重庆、四川等地0~14岁人口占比低、规模大；广东、山东、河南、河北等地0~14岁人口占比与规模双高；北京、上海、吉林、黑龙江等地0~14岁人口占比与规模双低。针对不同地区人口发展的趋势特征，所采取的教育应对手段应当各有所侧重。例如，0~14岁人口占比高、规模大的地区对于教育资源需求较大，应加大师资、教育经费等资源投入以应对社会需要；而对于0~14岁人口占比低、规模小的地区，则应合理调控既有教育资源配置，借助于个性化教育等方式侧重于教育质量的提升，确保既有人口高素质发展能满足未来劳动力市场的需要。

我国基础教育学龄人口增减分化的趋势特征在城乡对比维度上亦有所体现。图3显示，我国0~14岁人口变动向中心城区集聚的特征较为明显。近十年，城市地区0~14岁人口规模增长率高达96.4%，几乎翻了一番，镇区也增长了52.9%，超过全国平均水平。相较之下，乡村0~14岁人口却已进入负增长时代，近十年增长率仅为-4.4%。大规模的乡城人口转移无疑为城市教育资源供给带来了巨大压力，我国城市教育体系面临着既要满足快速增长的学龄人口教育需求，又要保证教育质量与公平性的双重考验。

受生育率持续下降的影响，我国基础教育不同学段适龄人口动态变化也呈现明显的特征，大体呈现波动状推移式变化。根据联合国《世界人口展望》的预测数据，我国学前教育阶段适龄人口正处于急速下降阶段，直至2026年后才逐渐趋于稳定，随后总体规模将维持在3000万人左右。小学阶段适龄人口在2023年前后达到峰值1.08亿人，此后在2032年前将经历一轮快速下降期，适龄人口数骤降至6400万人，之后我国小学阶段适龄人口规模将长期保持在6000万人左右。初中阶段适龄人口将在2026年达到峰值5500万人，于2030—2035年经历一段快速下降时期后人数降至3300万人，随后开始缓慢下降直至3000万人左右。高中阶段适龄人口则将在2029年前后达到峰值5500万人，于2033—2038年经历一轮快速下降后人数降至3300万人，随后开始缓慢下降直至3000万人左右。

整体来看，我国基础教育学龄人口总规模将从2.6亿人降至1.5亿人左右，降幅高达42%，学龄人口结构也将由“两头小、中间大”的纺锤形结构逐步转向“上宽下窄”的倒金字塔结构。

如前所述，我国正处于“人口红利即将消耗殆尽、人才红利尚未充分显现”的关键转折阶段。与其他国家相比，我国人口少子化进程明显超前于国民经济与教育事业发展，我国基础教育学龄人口在总体规模、区域结构及学段变化等方面均呈现出有别于他国的“本土特征”。因此，我国区域基础教育政策需超越当前的发展阶段，提前做好政策谋划。若仍只是将区域基础教育当作一种被动应付人口变化的政策工具，则只能起到缓解短期人口冲击的作用，难以取得长远的成效。因为对地方教育政策决策而言，人口生育率下滑是既定事实，依靠教育行政手段根本无法扭转，区域人口流动变化又过于频繁，难以实时作出政策回应，而教育行政供给具有较强的“刚性”，教育经费一旦转化为校舍、师资及其他学校资源，其流动性便会下降，从而很难与地区学龄人口的教育需求保持长期均衡。

为突破这一困局，制定区域基础教育政策需改变战略思路，从“被动应对”转向“主动谋划”，充分发挥基础教育对区域人口流动与家庭居住空间的规划性功能，以及对外部社会经济发展的生产性功能。具体而言，在新的发展阶段我国基础教育应同时完成“引人口”与“促发展”两方面任务。

教育是一种重要的规划工具，通过优化区域基础教育资源配置、改善地方教育生态，可以起到引导家庭教育需求变化，重塑区域人口流动方向与家庭居住空间分布的作用。当前，地方政府通常是按照学龄人口的分布状况来进行学校空间布局与学位分配决策的。此种决策模式采用的是被动应对人口变化的策略，将学校布局与学位分配视为是既有学龄人口分布的“结果”而非“成因”。而事实上，区域学校布局、学位分配与区域人口流动方向、家庭居住空间分布之间存在相互影响的关系。早在20世纪50年代，美国经济学家蒂布特便指出地方教育供给是影响家庭居住决策、导致居住分离的重要因素。为此，地方教育政策制定需着眼于长远，以科学的学校布局与区域学位规划来优化人口空间布局，主要在以下两方面施策。

一是编制并公布学区学位配置规划，引导人口良性流动。地方政府应对地区流动人口与学龄儿童开展持续性的专项调研，定期编制并公布区域基础教育学龄人口变动趋势报告与学区学位配置的中长期规划方案，给予地区居民以长期稳定的预期，通过教育资源的统筹规划来引导区域人口的良性流动与合理分布，化解地区间基础教育需求的结构性矛盾。不因部分区域短期性人口减少而大幅撤并校，相反应加大对部分人口净流出地学校的帮扶力度，加快推进班师比和生师比相结合的师资配置方式，积极推动小班化教学，结合自身区域优势开展个性化教育，以更加优质和多样化的教育服务吸引人口回流。

二是加强对“提优”培训市场的监管力度，改善教育内卷生态。家庭教育成本是影响人口生育率与人口流动的重要因素。当前中国家庭所承担的不仅有货币性教育负担，更有为子女教育投入的时间和精力等非货币负担，其中以家庭校外补习支出负担与非货币负担压力最大，而这些负担的形成都与地方教育生态优劣有着密切的关系。改善地方教育生态有助于纾解高强度的教育内卷、降低家庭养育负担，从而释放更多的人口生育意愿，减少家庭为子女教育的非理性流动。建议地方政府进一步放宽普职分流要求，大幅增加普通高中学位，有条件的地区可积极探索建立“十二年一贯制”学校，弱化中考分流功能，减轻家庭升学压力。此外，地方政府还需持续加大“双减”政策的实施力度。当前，中国家庭的教育投资动机大致分“提优”与“补差”两种，而基础教育“内卷”主要缘于部分家庭基于“提优”动机的非理性教育投资。因此，应对这部分“提优”培训市场实施更强的行政管制，尤其应加大对所谓“小而精”的校外培训行为的监察与处罚力度。

教育是一种重要的发展性工具，通过进一步扩大优质教育资源覆盖面与改革创新人才培养机制，提升基础教育对促进学生认知与非认知技能发展的育人作用，凸显教育对外部社会经济发展的生产性功能。当前，我国经济发展正迈向高收入阶段。有证据显示，自二战以来世界各国经济增速中有1/3来自于教育投资，并且各国教育发展主要是通过质量提升，而非数量扩张的方式推动经济长期增长。在高收入发展阶段，人口整体技能水平与高技能人才占比成为推动创新经济持续向前的关键因素。无论是提升人口整体技能水平，还是培养高技能人才，基础教育质量是关键，具体建议包括如下三个方面。

一是不断扩大区域基础教育优质教育资源覆盖面，采取“新建”“扩容”“帮扶”等多种手段增加优质教育资源供给，持续推进优质学校的挖潜扩容工作。小学与初中仍应以夯实整体质量基础为主要办学目标，不宜过早地在低学段大规模推行所谓“拔尖教育”，警惕由此引发的低学段“以拔代育”“以分为据”的“竞争泛化”现象。高中阶段应重视与大学学科内容和教学方法的衔接，建立健全高中与大学的贯通式人才选拔与培养机制。

二是持续加强对偏远农村家庭儿童、低收入家庭儿童、留守与随迁儿童的教育补偿力度，制定促进区域学校优质发展的战略规划，加大对弱势地区有一定基础的学校的支持与帮扶力度，同时加强寄宿制学校建设，因地制宜适度整合规模小、分布散、实力弱的乡村学校，在更广、更深的层次上改善教育机会与结果公平。只有让更多儿童有相同机会接受优质的基础教育，才能让更多人口的“天赋”技能资源得以开发，不断扩展优质人口基数。

三是加大对人文、艺术、体育等领域人才的基础教育阶段培养力度，鼓励初、高中阶段学校的特色学科多样化发展，加快形成区域“多学科-全覆盖”的多样化人才培养模式，扭转基础教育学校人才培养“过窄化”的现象；同时，促进创新人才涌现与晋升机制多元化发展，打破传统以考试选拔为主的单一路径模式，让基础教育阶段真正成为高校各学科卓越人才培养的“蓄水池”。