学前教育是教育事业的奠基工程，其发展水平直接关系到亿万儿童的健康成长和未来发展。改革开放40余年以来，伴随着我国经济发展水平的不断提升，人民群众对学前教育有了较高期待，近年来办好学前教育的呼声也日益高涨。在建设教育强国的时代背景下，如何以优质普惠的学前教育发展目标为指引，发挥好政府的主导作用十分关键。

新中国成立初期，政府通过“福利国家供给”的方式发展学前教育，以解放劳动妇女，服务国家建设，然而这远远超出了当时国家供给的限度。改革开放之后，“依靠社会力量办学”迅速弱化了公办、工矿企事业单位幼儿园的发展，市场获得了发展学前教育的部分权限。此后，随着学前教育社会化与市场化改革的推进，政府角色发挥与责任转移至社会，学前教育发展结构、规模与质量出现了失衡。进入21世纪，政府主导的方向、层次、结构、作用等都有了明显的改善，包括主导的意识逐渐从发号施令拓展至深入调研、主动服务、加强投入、立法引领、带领合作各方协同共建等方面。党的十八大以来，伴随着政府主导责任的回归，由国务院出面统筹教育发展的现象逐渐增多，政府对学前教育这项关乎民生、社会福利与教育基础的事业予以高度重视，并将政府作为立法者与管理者的角色代入新时代推进学前教育高质量发展的体系之中，学前教育优质普惠取得了跨越式发展。从政府“有心无力”到“力所能及”的角色转变及历史经验可以看出，政府在学前教育事业发展中责无旁贷。

亚当·斯密认为，教育是“公共商品”中最基本的一类，由政府提供是最佳的。进入工业化社会之后，政府有能力和必要取代家庭的部分功能，借以保证和支持国民素养的整体提高。同时，市场机制易因过度逐利而失灵，难以有效调控与配置学前教育资源，也无法对幼儿园硬件设施达标与否、师生比是否合理、幼儿教师稳定性等问题予以保证。出于减轻家庭照顾责任与协调市场机制的目的，政府理应运用法律、行政等手段介入学前教育整体事业之中，推动性别与阶层平等、劳动力市场繁荣、人口增长合理化、儿童身心健康发展，并且带动反贫困斗争和福利体系优化等多方面的社会综合变革。

近年来，我国政府采取了有效的宏观政策，国民经济呈现增长较快、结构趋优、质效向好的特点，国家与政府具备较强的发展公共教育事业，扶持弱势群体，缩小个体、区域及城乡差异的经济实力与执政能力。据教育部数据统计，2023年，学前教育毛入园率为91.1%，比上年提高1.4个百分点，提前完成“十四五”规划目标。这意味着我国学前教育普及水平的进一步提升，也为下一步政府在学前教育中的作用发挥提出了更高要求。

国际社会围绕学前教育办学中政府角色定位与实践有过诸多探索。早在1939年，联合国教科文组织在《学前教育的组织》中便对政府角色提出了明确和详细的20条建议。另外，《日内瓦儿童权利宣言》（1924年）、联合国《儿童权利宣言》（1959年）以及联合国《儿童权利公约》（1989年）等文件也均强调各国政府在学前教育中的主导作用以保障儿童的生存与发展权益。

在国外多国学前教育实践中，政府在学前教育和儿童照顾服务中所发挥的作用都是第一位和最主要的。另外，在发达国家儿童照顾政策实践中，通常会将“对家庭支持”与“对社会支持”的政策结合使用，综合运用现金补贴、时间保障、资源提供、师资队伍建设、监督评价、儿童中心建立、从业资质完善等多种政策工具以解决学前教育和儿童照顾等问题。美国“提前开端”计划和英国“确保开端”计划也都是政府通过财政转移支付手段对弱势群体予以补偿的典型例证。因此，由政府主导重新分配学前教育的任务、成本和责任得到了普遍认可与实施。

“政府”不是单独的个体，而是由中央和地方政府，各级行业主管部门（包括工会、妇联、财政、宣传、组织、人社、编制、立法、执法、教育、医疗健康、社会保障、社会救济、监督等）以及衍生部分（相关协会、企事业单位、附属组织等）构成的复杂整体。政府及其教育主管部门也是分层次的，上至中央政府和教育部等主管部门，下至省、市、区县等各级政府和对应的主管部门。为了确定各级政府在学前教育优质普惠发展中的职责与角色，应明确“中央—省市—区县”各级政府作用发挥的原则与要点。

前瞻性原则是指政府以未来的发展趋势和潜在问题为导向，通过科学预测、有效预防和主动处理等手段，提前规划并采取相应的政策和措施，以实现社会稳定、经济发展和民生改善的目标。在学前教育优质普惠发展中，中央政府领导作用发挥的前瞻性原则是指中央政府根据本国实际、人民的长远利益以及教育事业可持续发展的要求为出发点，高瞻远瞩，准确把握学前教育发展趋势，制定学前教育发展战略以回应社会大众的诉求，并规避潜在风险。在这一过程中，政府在学前教育发展中逐步从配合或边缘的角色转向承担更多责任的主导角色。

第一，前瞻性原则要求中央政府在顶层制度设计上发挥作用。顶层制度设计最重要的是中央政府应制定学前教育领域最高层级立法——学前教育法，突出政府责任及权利义务，大力推动普惠性学前教育资源的扩展，积极引导和规范社会力量参与学前教育事业。另外，顶层制度设计还包括制定科学合理的幼儿园教育指导纲要、儿童学习与发展指南、幼儿园人员配备标准等促进学前教育事业健康发展的政策。在这些领域，中央政府已有一些成熟的探索，如《幼儿园管理条例》（1989）、《幼儿园教育指导纲要（试行）》（2001）、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（2010）、《3-6岁儿童学习与发展指南》（2012）、《幼儿园教师专业标准（试行）》（2012）等。未来中央政府还需审时度势，不断更新指导纲要与办园标准，动态调整学前教育事业发展战略。除此之外，中央政府还应就学前教育发展过程中所产生的社会普遍关注的问题予以政策引导，在0至3岁婴幼儿托育、家园共育、降低师幼比、禁止“幼儿园教育小学化”以及开展特殊儿童学前教育等维度发挥顶层设计的核心作用。

第二，前瞻性原则要求中央政府在学前教育资金统筹发放上发挥主导作用，以确保学前教育资源的优化配置和普及。自2011年起，在学前教育“公益”“普惠”的定位之下，中央财政设立了支持普惠学前教育的专项资金，为全国学前教育普惠发展提供了一定保障，特别是学前教育发展资金“向农倾斜”，对缩小城乡差距，规避潜在的社会治理风险发挥了重要作用。2018年，中央财政支持学前教育发展的资金为150亿元，2023年财政部核定下达支持学前教育发展资金预算高达250亿元。近10年，中央财政支持学前教育发展专项资金累计投入2210亿元。伴随着中央政府财政能力的逐渐增强，中央政府应继续统筹全国情况，以转移支付的手段弥补单纯依靠地方政府无法解决的学前教育城乡差距和区域差距的问题。

第三，前瞻性原则要求中央政府在全国学前教育优质普惠发展的协调与平衡上稳固发力。《国务院关于学前教育改革的若干意见》（2010）明确提出“国家实施推进农村学前教育项目，重点支持中西部地区”。在中央政府的政策倾斜之下，学前教育优质普惠发展呈现积极态势。以城乡幼儿园生均面积和生师比为例，2009年我国城镇幼儿园生均园舍面积是农村的1.75倍，到2022年降低至1.04倍；2009年，农村幼儿园的生师比是城镇幼儿园的2.38倍，到2022年则降至1.81倍。未来中央政府应加大对中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育的扶持力度，不断推进学前教育公平进程，提升薄弱地区学前教育质量，促进全国学前教育均衡发展。

中央政府通过对学前教育发展方向的前瞻预测，以宏观调控的方式对学前教育资源与利益进行再分配，在加强立法、颁布政策、推进学前教育三年行动计划以及制定标准等过程中，以增量带动存量改革，为基层政府和社会参与、多元探索提供了相应的政策保障，并留下了必要的调适空间。在这个过程中，政府主导不仅在政策层面更在实践领域逐渐明晰且充实起来，也为省市级地方政府统筹各项工作提供了方向与指导。

主动性原则是指政府在履行职能过程中，自主决策、勇于担当，以高效执行、创新改革和满足人民需求为导向，不断提升服务质量和治理水平。在学前教育优质普惠发展中，省市级地方政府（指省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州人民政府）应在中央政府领导之下结合国情、市场行情和社会需求，对政府管理学前教育的职能进行科学且有针对性的改革与调整，探索各级主管政府运转的新模式、新方法，以实现对学前教育的有效治理和公共利益的最大化。

第一，主动性原则要求省市级地方政府在学前教育公共服务体系的构建上发挥统筹作用。省市级地方政府及有关部门要在中央有关法律法规、政策和宏观规划之下，在构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系中承担相应职责，结合本地、本区域发展实际，围绕学前教育各环节，联合多部门（教育、财政、发展改革、编制、人事等）确定全省、全市学前教育发展目标（见表1）、任务和规划，为县级政府具体工作的开展提供指南与监管。

第二，主动性原则要求省市级地方政府在财政投入上发挥统筹作用。在我国教育领域中央与地方财政事权和支出责任的划分中，学前教育发展资金管理遵循“中央引导、省级统筹”原则，学前教育投入的主力依然是地方政府。省市级地方政府要以财政统筹为核心，按照《支持学前教育发展资金管理办法》（2021）的要求，依照轻重缓急原则，合理分配中央拨付的学前教育专项资金、补助资金以及自有财力。为优化财政投入机制，省市级政府需构建完善的学前教育专项经费与转移支付体系，并持续加强对薄弱地区与人群、边远贫困、农村及少数民族地区的财政支持力度，扮演好依靠公共财政扶弱保底的主动角色，减轻基层政府负担，使他们能够集中力量投入学前教育的规范管理与质量提升工作之中。同时，省市级地方政府在资金使用管理中也应主动承担起监管责任，对照区域绩效目标同步分解省以下绩效目标，组织开展绩效运行监控和绩效评价工作，强化绩效结果运用，做好全过程预算绩效管理。

第三，主动性原则要求省市级地方政府在除教育职能之外的领域发挥主导作用，具体围绕儿童睡眠、营养餐、视力保护、疾病预防等方面制定配套规定与执行标准，为县级政府贯彻服务性原则，落实主体责任提供思路。

服务性原则是政府在行使公共权力过程中所内在具有的为实现政治统治而不得不向社会提供的、以满足公众要求为目的的服务及其实现过程的性质。学前教育作为一项普惠性公共服务事业，其公益性、公平性与非竞争性决定了政府要以多样化的方式面向社会提供服务。在这个过程中，县级政府发挥推动落实作用责无旁贷。

第一，服务性原则要求县级政府合理规划幼儿园布局。县级政府应贯彻落实中央、省、市学前教育方针、法律法规、政策，充分考虑出生人口动态变化、乡村振兴战略和城镇化发展趋势，逐年完成入园需求测算，做好学前教育统筹规划、保障支持、示范引领、组织管理、队伍建设和督导评估等工作，确保将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理与公共服务设施的统一规划之中。

第二，服务性原则要求县级政府落实学前教育资金投入。各县财政要合理安排学前教育发展专项资金，重点向农村地区倾斜，特别要优先保证家庭经济困难幼儿、孤儿和残疾儿童得到资助。同时，县级政府应健全激励机制，对完成普及普惠目标、完善普惠性学前教育保障机制、提升保教质量等方面工作成效突出的地方予以表彰奖励。

第三，服务性原则要求县级政府推动落实办园质量的稳步提升。各县级政府可通过提升教师待遇、落实教师编制、规范教师聘任和科学培训等手段提高县域幼儿园教师质量，并在教师工资津贴与社会保障方面加以保证，以巩固教师队伍的稳定性。同时，县级政府各相关部门应加强合作与联动，对消防、警卫、食品安全、卫生健康等领域予以监督与管理，以最大限度保障办园质量。

第四，服务性原则要求县级政府在基层学前教育发展中彰显服务型政府的基本职能。相比于中央政府的宏观领导，省市级地方政府的统筹领导，县级政府的主导角色更为直接地作用于对基层幼儿园的认定、审批、教职工管理、教学督导、价格监督等环节。能够尽可能满足基层群众对学前教育优质普惠发展的需求与期待，是建设人民满意的服务型政府的基石。

根据《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018），“县级政府对本县域学前教育发展负主体责任，要着力扩大普惠性学前教育资源供给。”教育部等九部门印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》（2021)也要求“落实县级政府主体责任”。当前，我国无论是发达县域，还是人口密集县城或民族地区自治县均明确了县级政府在学前教育发展，特别是在规范幼儿园办园中的主体责任，如广西壮族自治区环江毛南族自治县详细规定了县级各政府部门的职责；浙江安吉县明确“县政府要宏观管理、依法治教、加大财政保障力度”；贵州正安、湄潭、道真等县积极探索通过土地划拨、减免租金、以奖代补等方式引导和支持社会力量建设普惠性民办幼儿园。

我国学前教育管理责任曾落于乡镇一级，但由于乡镇政府管理层级较低、行政权力较为有限，在实际的责任承担上深感力不从心。而“中央领导、省市统筹、以县为主”（见表2）的学前教育管理体制则能很好地解决多项难题。在这种体制之下，行政管理的重心从乡镇提升至县级政府，统筹管理的重心提升到省市级政府，领导责任归于中央，财政投入保障的重心则以中央支持下的地方政府为主，实现了财政保障与管理主体重心的双重上移。

进入新时代，党中央、国务院高度重视学前教育事业。党的十八大提出“办好学前教育”，党的十九大要求“在幼有所育上取得新进展”，党的二十大要求“强化学前教育普惠发展”。与此同时，教育部会同相关部门连续实施的四期学前教育行动计划与2023年启动实施的基础教育扩优提质行动计划，为各地谋划学前教育优质普惠发展大局提供了宏伟蓝图。现阶段，只有政府才最有能力把握与学前教育有关的各种资源，明确发展方向，把握战略规划，调动与学前教育相关的所有社会力量，正确引导全社会促进学前教育的良性发展。在政府主导学前教育的原则之下，政府直接或间接办园会使普惠园或公益学前教育机构大量出现，保底线、保公正、保社会弱势群体、保人民满意的学前教育优质普惠发展布局逐步清晰，这将有利于改善我国学前教育的总体生态，并引导不断增长的社会需求在正确的导向之下回归理性。当然，我国幅员辽阔、人口众多、地域差异明显，这就要求在“地方负责、分级管理”的学前教育运行模式之下，各级政府之间协调好“主导”作用的力度与范围。例如，对于东部较为发达的地区，可直接将学前教育管理权下放至县；而中西部欠发达地区则需加强省级统筹力度，通过政策支持和转移支付等手段促进区域内学前教育均衡发展。

历史证明，依靠市场与社会的手段在调控弱势地区和人群学前教育资源供给与保障方面容易“失灵”，这与学前教育优质普惠发展的目标背道而驰。只有依靠政府发挥主导作用，才能保证学前教育发展的“普惠性”定位不偏离，使学前教育不再是家庭经济投入的负担，而是作为一项社会公共事业惠及千家万户；只有依靠政府在教育目标、经费投入、保教质量、教研改革、办学管理、师资队伍建设、专项治理、监督评估中主导作用的发挥，才能保证学前教育的基本水准与质量，使得学前教育“优质性”定位更加明晰。

伴随着学前教育事业的不断发展，政府在主导角色之外还被赋予了其他角色，如举办者、合作者、倡导者、评价者、监督者等。政府和社会各界应清楚地意识到，政府主导、部门合作、社会参与、行业努力等作为世界范围内多数国家学前教育发展的基本格局，都需要政府在多方面扮演角色与发挥作用。

在这方面，联合国报告特别强调各国政府在教育发展事业中发挥主导、参与、服务、投入和保底线等作用是最关键和最重要的。因此，政府在学前教育发展中的主导与多元角色将会最大化与最优化地汇集学前教育资源，守住学前教育公平、公正、保护弱势群体的底线，应对灵活性、营利性市场的弊端，大幅缩短优质普惠建设的历程。特别地，政府所担当的主导角色和其他多元角色都有其相应的责权利，不仅有可以调整、挖掘和改善的巨大潜力，也有探索和创新的巨大空间。在角色扮演和作用发挥的过程中，各级政府所面对的问题和挑战是不尽相同的，工作的立场、态度和侧重点也会有具体的差异。如果政府部门只认为“主导”就是政府意志的体现，是不容改变的铁律，则主导的作用就会窄化或僵化。反之，“主导”的依据来自群策群力的法律和正当需求的满足，则社会各界的响应和参与就会更积极、更健康、更有可持续发展的动力。对此，应加深对学前教育优质普惠发展中政府多元角色的认识，并在此基础上深化改革（见表3）。

除了政府发挥主导作用之外，激发社会力量搭建一个多元参与的共同体也十分必要。在这个过程中，需以法律为依据，明确界定政府与社会组织在公共服务供给中的各自职责，通过实施财政优惠和补贴政策，激励社会组织积极投身于学前教育服务领域，并对社会组织加大监管力度，构建政府与社会组织协同共治的学前教育优质普惠发展格局。

第一，社会力量多元参与有利于学前教育优质发展。社会力量的多元参与意味着市场竞争机制和社会志愿机制的引入，这时政府、社会以及市场力量产生利益博弈，市场竞争格局打开，扩大了公民自由选择的机会，从而构成对政府办园及普惠性幼儿园的监督与制约，督促政府提升保育及教育质量。学前教育各方得以在和谐平等的选择中探索出一条真正促进儿童身心发展、保证学前教育优质发展的制度通道与实践路径。

第二，社会力量多元参与有利于学前教育普惠发展。以社会力量中的民办园为例，应引导民办园与政府建立常态合作关系，将民办园作为政府履行学前教育公共服务职能的重要载体。目前民办普惠性学前教育的主要举办方式以PPP办学模式为主，即“政府与社会资本合作”。具体而言，政府以制度性措施，如提供生均拨款和教师工资社保补贴、出资补偿、办学奖励、基金奖励、土地划拨、税费减免等方式，强力支持、引导普惠性民办园转变为非营利性幼儿园；还可以对学位缺口较大的区域以新建或改扩建幼儿园的方式将其一律办成非营利性幼儿园。由此，惠及民生的“家门口的幼儿园”得到人民群众的信赖。

第三，社会力量的多元参与有利于缩小学前教育发展差距。社会上出于公益目标的组织或者个人愿意参与学前教育事业发展之中，这对全国学前教育均衡发展起到了一定的积极作用。例如2021年，由中国发展研究基金会发起、多家公益组织共同支持的“一村一园助力河南灾后重建”项目持续引入优质教育资源，助力浚县学前教育优质普惠发展。

概言之，在学前教育优质普惠发展事业中，政府要意识到自身作用发挥的巨大价值。只有“中央—省市—区县”各级政府明确自身主导责任，肩负好自身使命，才能缩小我国在学前教育方面与发达国家的差距，加快学前教育向着更加公平、更高质量的优质普惠新发展阶段迈进，为中国式现代化发展与“教育强国”建设提供高质量的学前教育服务。