于 璇，青岛大学师范学院副教授、博士、硕士生导师
栾晓晶，青岛大学师范学院硕士研究生
基于2016—2021年县级层面普通高中生均教育事业费支出数据，采用Theil指数三阶段嵌套分解、GIS空间分析和地理探测器等方法，系统考察我国县域普通高中教育财政资源配置空间格局及驱动机制。研究发现，县中生均事业费支出呈现“东西高，中部、东北塌陷”的空间非均衡特征，县域间差异是总体差异的主要来源；支出分布存在显著空间正相关效应，显著HH区集中在东部长三角、山东半岛以及新疆、青海藏区等西部地带，显著LL区在中部和东北部集聚；县域经济社会发展、县级财政、转移支付和教育状况等因素综合驱动空间格局的形成。为此，建议推进东部县域间协同合作和资源共享，建立县域教育协同监测评估机制；加大教育财政转移支付力度，建立基于人口流动趋势和学龄人口预测的财政拨款标准；强化省级政府县中教育财政责任，构建精准有效的差别化扶持机制。县域普通高中（简称“县中”）在推进新型城镇化建设和乡村教育振兴中承担着重要使命，均衡的教育财政投入是其高质量、可持续发展的重要保障。然而，当前县中教育财政资源配置普遍存在经费投入不足、生均经费偏低、区域不均衡等问题，亟须从微观尺度细致分析县中教育财政资源配置的空间分布演化特征及驱动机理，为促进县域教育资源结构优化和空间统筹提供借鉴。从微观尺度研究县域普通高中教育财政资源配置的意义和方法20世纪90年代，国内教育界开始关注普通高中教育财政资源的空间配置问题，早期研究采用描述性统计分析、教育基尼系数等方法揭示资源分布的区域差异程度及其结构特征。近年来，Dagum基尼系数、ArcGIS、ESDA空间探索性分析等方法有机结合，使普通高中教育财政资源空间配置研究呈现出主题多样、学科交融的发展态势。在指标选取方面，经典总量指标如财政性教育经费，生均指标如生均事业费、生均公用经费等。在影响机制分析方面，从以经济指标为单一维度转向经济、社会、制度等多元要素交互作用下的综合考察，结合空间生产等跨学科视角对资源供需生成机制进行解读。综观已有文献，诸多学者已从不同时空尺度探讨了普通高中教育财政资源分布状况和空间差异，但囿于数据局限，已有研究主要涉及国家、区域、省域等宏观地域类型，而市域、县域等微观尺度研究明显缺乏。在“以县为主”高中管理体制下，省级数据难以精准捕获不同县域间教育财政资源配置差异。因此，本研究从地理空间视角出发，基于全国1615个县域单元的普通高中生均事业费支出面板数据，采用Theil指数及其嵌套分解、探索性空间数据分析和地理探测器等方法，实证探究我国县域普通高中教育财政资源配置的空间格局演进与驱动机理。本研究搜集2016—2021年全国各省公布的所辖县级地区年度教育经费统计数据，选取普通高中生均一般公共预算教育事业费（简称“生均事业费”）作为衡量县中教育财政资源配置水平的指标。由于西藏自治区、吉林省和陕西省数据严重缺失，因此不包含以上三个省区的数据，同时不包含北京、上海、天津、重庆四个直辖市及港澳台地区。考虑到市辖区高中与县域高中差异较大，因此样本中剔除市辖区，并按照2021年县级行政区划剔除部分调整变化的县域（如撤县设区、撤县设市等），最终得到全国县域样本数量为1615个县，其中东部413个，中部476个，西部626个，东北100个。驱动机制分析数据来源于《中国县域统计年鉴》。对于部分缺失数据采用邻近年份法推算或均值插值法进行填补，并以2016年为基期进行价格平减。本研究将县域单元作为基本空间单位，构建普通高中生均事业费支出的三阶段嵌套Theil指数分解方法，从区域差异、省间差异、市间差异和市内差异（县间差异）等方面揭示我国普通高中教育财政资源空间差异的内在结构特征，运用探索性空间数据分析（ESDA）中的Moran’s I和LISA集聚图考察资源分布的空间自相关性和集聚程度，运用地理探测器分析资源空间分布差异的影响力因素。县中教育财政资源配置呈现“东西高，中部、东北塌陷”的空间非均衡特征
根据图1，全国及四大地区县中生均事业费支出均呈现逐年增长趋势，其中东部支出显著高于其他地区，由2016年的12781.83元增长至2021年的17495.12元；同期，西部由11145.41元增长至16102.05元，略高于全国均值（15579.27元）；中部和东北分别由9510.31元增长至13851.40元，9440.67元增长至12624.11元，始终低于全国平均水平。东部均值分别是中部和东北的1.29倍和1.39倍，西部是中部和东北的1.16倍和1.25倍，说明县级尺度下普通高中教育财政资源配置呈现中部和东北“双重塌陷”现象。图2显示，历史贫困县、民族自治县和建设示范县的普通高中生均事业费支出均实现较大幅度逐年递增，其中建设示范县均值最高（15043.82元），民族自治县紧随其后（14705.55元），历史贫困县相对较低（13272.69元）。综合图1和图2，民族自治县支出明显高于西部，历史贫困县也远高于中部和东北部，并逐渐赶超全国平均水平。党的十八大以来，国家财政性教育经费持续向民族贫困地区县域高中倾斜——如面向中西部集中连片特困地区、民族地区实施的“普通高中改造计划”“教育基础薄弱县普通高中建设项目”等——这一系列精准指向的倾斜性教育政策是对民族贫困地区县中教育财政投入稳步提升的有力支撑和系统性保障。借助自然断裂点法将县中生均事业费支出水平划分为5个等级，并利用ArcGIS10.3进行空间可视化表达，县中生均事业费空间格局演进呈现以下特征。一是空间分布的非均衡性。2016年全国有233个县达到较高水平和高水平，其中东部106个，西部86个，而中部仅38个，东北仅3个；2021年东、西、中和东北达到较高水平的县数量分别为154、191、122和16个，达到高水平的县分别为53、45、15和0个，中部、东北与东西部之间经费投入差异明显。二是空间变化的异质性。支出变动主要发生在东部“山东半岛—长三角”沿线以及青海、甘肃、北疆等西部少数民族聚居地区，支出等级“梯度爬升”特征显著；中部和东北部等级提升较为缓慢，低水平区和较低水平区始终呈基底状广泛分布，与东西部高值区形成鲜明对比。图3显示：县中生均事业费支出总体差异呈“上升—下降”演变态势，Theil指数值始终在0.5以上高位徘徊，表明财政资源配置存在较强的非均衡性；县域间差异在0.20附近波动，其对总体差异的贡献率介于34.48%～36.33%之间，是总体差异的最主要来源；城市间差异呈“轻微上浮—缓慢下降”趋势，贡献率均值为28.74%，是总体差异的第二来源；省际差异大致呈上升趋势，贡献率在2018年后超过地区间差异，成为总体差异的第三来源；地区间差异先上升后下降，是总体差异的第四来源。可见，与四大经济板块和省份的经费投入差距相比，县域内部之间的极化效应更为显著。利用探索性空间数据分析（ESDA）原理和方法计算县中生均事业费支出全局自相关Moran’s I指数，并绘制局部空间自相关LISA集聚图。结果显示，县中生均事业费支出Moran’s I均为正值，由2016年的0.411下降至2021年的0.364，且通过1%的显著性检验，说明存在较强的局部正向空间自相关，即出现相似支出水平的县在空间上集聚的分布特征。LISA集聚图显示，显著HH区主要集中在东部长三角和山东半岛地区，形成连片高值集聚地带；其次分散分布在新疆、青海藏区、甘肃西北部、内蒙古北部、四川藏区以及滇西边境山区等西部地带，这些区域在空间分布上与教育精准扶贫和高中教育普及攻坚重点支持的“三区三州”等原深度贫困地区和边远民族地区高度吻合。从空间格局变化看，一是西部分布态势逐渐减弱，在南疆和内蒙古的显著HH区明显缩小；二是长三角、滇西边境山区以及北疆的显著HH区范围扩大，集聚效应增强。出现上述趋势的原因可能在于：长三角雄厚的县级财力能够为县中教育投入的持续增长提供高水平的财政支持，同时长三角教育一体化通过区域协同推进优质教育资源流动共享，带动县域间教育经费在统筹基础上合理调适，实现区域投入水平的整体提升；对于西部县域，国家政策扶持极大地提高了民族贫困地区教育经费投入水平，但高值集聚效应弱化也表明，西部县中教育财政支出的持续增长不能单纯依靠转移支付的外力推动，更重要的是健全县中教育财政投入稳定增长的长效机制。显著LL区主要分布在中部和东北地区，形成较大面积连绵分布的集聚态势，其次在南疆四地州形成小规模集聚区。从空间格局变化看，中部省份和黑龙江显著LL区呈增大趋势，南疆四地州的显著LL区数量波动下降且最终消失。中部和东北获得的中央财政转移支付和优惠政策较为缺乏，且欠发达地区转移支付更易存在资金截留挤占、配套资金不足等问题，降低了转移支付的实际效力。显著LH区和显著HL区未形成明显集聚态势。县中教育财政资源配置是多因素影响累积叠加的结果。考虑到数据的可获得性和可量化性，参考相关文献，从社会经济、县级财政、转移支付、教育状况等方面进行影响因素指标选取（见表1）。表2揭示各影响因素对生均事业费空间格局的作用强度（q值），结果显示如下。第一，县级政府财政能力的人均公共财政支出和人均公共财政收入的影响力最强，表明县级财力是县中生均事业费支出的核心驱动因素。财政是政府配置资源、发展公共服务的重要手段，我国县域经济增长和县级财力两极分化的客观事实直接导致县中教育财政投入强度和服务供给水平的非均衡。第二，经济发展水平的人均GDP、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入的影响力较强，反映出县中教育经费投入受经济发展的直接推动。县域经济的增长以及居民生活水平的提高使得民众对优质高中教育资源产生强烈需求，倒逼地方政府提升县域教育投入水平。第三，社会发展程度的城镇化水平、县域人口规模、产业结构高级化对生均事业费支出也产生较大影响。较高的县域城镇化人口占比意味着人口不断向县城转移，人口流入会通过影响县域经济和社会发展产生一系列“规模效应”，进而有效提升县中教育服务水平。随着二三产业占比的提高，产业结构不断转型升级催生了对更高素质劳动力的更大需求，从而带动县域高中教育资源配置的改善。第四，县中教育发展状况的在校生规模和生师比对生均事业费支出具有负向影响效应。在财政收入有限性和支出刚性的约束下，随着普通高中在校生规模的扩大，政府只得通过缩减生均经费的方式来满足当地教育对资源的强烈需求。较低的生师比表明教师资源较为充沛，教育资源服务生产和供给能力强，生均支出水平高。第五，转移支付水平和财政分权程度对生均事业费支出的影响相对较小。尽管转移支付能够调节政府间财力失衡，刺激县域教育财政支出的增长，但目前针对县中的转移支付规模仍然偏小，2020年中央财政拨付薄弱县高中建设项目和普通高中改造计划的资金总额，仅占普通高中教育经费的1.73%。财政分权通过偏好匹配与资源优化配置以及“用脚投票”的倒逼机制促使地方政府提高教育服务供给效率和水平。不同地区和类型县域驱动因素的影响力度和作用机制存在异质性
表3显示，政府财力和经济发展水平是东部县中教育财政支出的核心驱动因素，城镇化和产业结构起到重要推动作用。东部县域具备同步推进产业园建设和城镇化发展的现实基础，建立在现代产业集群基础上的县域城市建设一方面有利于农业转移人口就地城镇化，提升人力资源的产出效率，为政府增加教育财政投入提供反哺支撑，另一方面能够吸引外来高素质劳动力，促使政府提供更加优质的公共教育服务配套。财政分权和转移支付发挥正向影响。生师比、在校生规模和人口规模的影响力相对较弱。政府财力、在校生规模和人口因素是中部县中教育财政支出的核心驱动力量。中部县域人口密度较大，大班额问题严重，过大的办学规模和随之产生的生师比失衡加重了县级政府的财政负担。产业结构和城镇化影响力探测值较低，原因可能是中部县域经济基础薄弱，产业发展滞后，吸纳农业转移人口就业能力有限，使得县级政府在高中教育资源服务供给方面缺乏动力。转移支付影响作用较弱，应加大对中部县中转移支付投入和资金监管力度。政府财力、在校生规模和人口规模是西部县中教育财政支出的核心驱动力。转移支付影响力探测值高于其他地区，说明转移支付显著提高了西部县级政府普通高中教育财政投入的积极性。财政分权影响效应为负，在以经济建设为考核指标的晋升激励下，县级政府更倾向于将财政支出投放到基础设施建设等具有短期经济增长效应的支出上，从而挤占教育服务支出。政府财力、人口规模和县中教育发展水平是东北县中教育财政支出的核心驱动因素，城镇化和产业结构起到重要影响。财政分权具有负向影响效应，且其影响力探测值较高，表明教育支出高度分权于县级政府是导致东北县中教育财政投入匮乏的关键要素之一。注：**表示在0.01水平（双侧）上显著相关，表4同。表4显示，历史贫困县人口规模、人均公共财政收入是核心驱动因素，城镇化、在校生规模、产业结构具有显著影响，转移支付对支出增长发挥积极促进作用。民族自治县人口规模、人均公共财政收入和城镇化是核心驱动因素，产业结构、财政分权和转移支付起到重要影响。建设示范县财政分权、人口规模、城镇化和转移支付是核心驱动因素，在校生规模、城镇居民人均可支配收入和产业结构具有影响效应。县域尺度下普通高中教育财政投入存在明显的空间非均衡和空间集聚效应，政策制定需要结合不同地区县域教育财政资源配置的空间特征和影响因素，提出针对性的解决方案。推进东部县域间协同合作和资源共享，建立县域教育协同监测评估机制
由于属地管理与建立在行政区划之上的制度差异，教育资源要素的跨区域流动存在不同程度的行政壁垒与制度壁垒，县域间协同合作意识也比较薄弱。教育资源配置方式改革需要在树立全社会协同合作意识的基础上推进，这就要求提供教育服务的部门以共享资源、合作办学、创新功能等形式推动教育资源的隐形增长。因此，应加强东部县域间协同合作意识，以资源共享、优势互补、互利共赢等教育资源改革新理念引领区域协同实践，在此基础上完善区域内部治理结构和发展模式，破除妨碍县域教育资源要素自由流动和有效配置的体制机制障碍，加强县域间战略统筹和跨区域教育深度协作，建立高效畅通的县域间协调发展机制。通过探索成立多种形式的县域高中教育联盟，深化高中教育协作项目实施，建立配套政策联动制度，引导教育财政资源配置高水平地区（如长三角中心地区）和周边地区（如苏北、浙西南、皖北）县域之间教育资源要素的流动互补和高效集聚，充分发挥高水平地区的示范引领和辐射带动作用。结合国家数字化战略行动，依托大数据、人工智能等新一代技术，探索建设区域内县域教育大数据中心和县域教育协同监测评估系统，利用数据在分析应用方面的规模化、精准化优势，为客观评估和科学研判县域教育协同发展、推动优质教育资源共建共享提供充分有效的信息支撑。例如，长三角教育现代化监测评估将优质课程资源共享覆盖率、教师交流人次、区域职业教育一体化协同发展平台建设成效等区域合作水平相关指标纳入监测点，为全国其他区域开展教育协同监测提供参考和借鉴。加大教育财政转移支付力度，建立基于人口流动趋势和学龄人口预测的财政拨款标准
中部和东北地区获得的政策支持不足、转移支付存在“挤出效应”是县域普通高中教育财政资源配置区域“双重塌陷”问题的重要原因。此外，县域人口变动、县中学生规模也对生均经费支出产生重要影响。在国家战略层面，党中央、国务院高度重视中部崛起和东北振兴工作，相继出台《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》《促进中部地区崛起规划（2016—2025年）》《东北全面振兴“十四五”实施方案》等多项支持政策。2021年7月中共中央、国务院印发《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》以及2023年10月国务院印发《关于进一步推动新时代东北全面振兴取得新突破若干政策措施的意见》提出，大力发展基础教育，增加高品质教育公共服务供给，擘画了中部和东北地区基础教育高质量发展新蓝图。应加快落实中部崛起及东北振兴的重要战略任务，一方面持续加大对中部和东北地区县域高中发展的专项政策扶持和财政转移支付力度，保障县中薄弱学校建设、贫困学生补助以及教师培训等项目的经费来源，确保“一个不低于、两个只增不减”目标的实现。另一方面，完善教育财政转移支付制度，通过减少定额专项转移支付，增加有对价的不限额转移支付等措施，激励县级政府增加教育投入。同时，强化转移支付全过程动态监管和问责机制，对资金分配、拨付和使用、绩效考评等全过程加强系统监督和管理，促进财政转移支付资金使用的合理有效，切实提高财政资源配置效率，在超大规模人口迁移的背景下，中部和东北地区作为典型的人口流出地，依然承载着大量人口，面临改善公共教育的艰巨任务。根据《中国教育统计年鉴》数据测算，“十三五”期间中部地区县域普通高中大班额和超大班额率高达51.03%和19.02%，仅河南省就有54个县大班额占比超过90%。这就需要当地政府和教育管理部门做好县域人口的动态监测，增强对学龄人口规模和结构（年龄、性别、城乡等）预测，依据县域经济社会发展规划、学龄人口规模和分布特征以及各类学校办学的特殊需求和成本差异，结合《国务院办公厅关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》中“各地生均公用经费拨款标准应于2020年达到每生每年1000元以上，个别确有困难的地区可延至2022年前”的要求，科学制定生均教育经费的底线标准和弹性标准，在有效控制学校规模和班级规模的前提下，不断提高生均财政保障水平。强化省级政府县中教育财政责任，构建精准有效的差别化扶持机制
当前“以县为主”的普通高中教育财政投入体制导致教育投入对地方财政的过度依附，而地方财政的差距悬殊必然造成县域间普通高中教育投入的不均衡。从国际趋势来看，在1960—2018年期间，美国地方政府对基础教育阶段支出占比从56.5%下降至45.4%，州政府支出占比从39.1%上升至46.7%，州政府逐步成为基础教育财政支出的责任主体，这也与我国“扩大省级政府教育统筹权”的政策导向契合。在我国西部欠发达地区，县中优质生源外流加剧县域办学的溢出效应，需要通过省级政府的扶持性投入来对教育溢出效应和成本予以补偿。此外，由于政策偏向和地方财政差异引致的县域间生均经费支出极化现象，也需要发挥省级统筹的均衡作用。当务之急应尽快调整省、县两级政府高中教育财政支出责任，建立省级政府承担县中教育经费统筹和经费供给主体责任的教育财政体制，强化省级政府的统筹职责。省级政府根据不同县域高中教育实际需求和政府财力，系统测算县中教育经费供需能力，并通过省级财政转移支付补齐县级政府无力承担的高中办学经费缺口。省级统筹并非“平均主义”，在县域教育经费投入存在差异的情况下，省级统筹应当注重普惠性与特惠性项目的有机结合，如部分县域农村高中生源和教师流失，而城镇高中规模过大，以及对于县域薄弱高中学校和贫困家庭学生的帮扶，都需要通过特惠性改革项目加以解决。在充分保障县中教育财政资源配置总量的同时，还应逐步优化资源布局结构，构建精准有效的差别化帮扶机制。针对不同县域普通高中教育发展的实际情况进行细致甄别和具体分类，深度剖析制约各地县中教育财政资源配置的瓶颈因素，区分民族自治县、历史贫困县等不同类型县域普通高中教育公共服务供给的现实短板，加强对省域范围内普通高中教育财政投入水平低、教育发展滞后的县域实施分类指导、精准施策，增强教育财政资源投放的针对性、精准性，逐步缩小县域间普通高中教育投入差距。（来源：《中国教育学刊》，本平台发表内容以正式出版物为准）
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