1986年我国颁布《中华人民共和国义务教育法》，有了第一部以“法”命名的教育法律，为开启依法治教进程、发展教育事业奠定了重要基础。《义务教育法》颁布实施40年间，我国实现了义务教育从基本普及到全面普及、再到基本均衡的快速发展，现在正迈向优质均衡的新阶段。为适应实践需要，这部法律也历经2006年全面修订、2015年与2018年两次修正，制度框架不断完善。回望《义务教育法》的制定过程，追问这部法律中的重要制度是如何生成的，不仅可以明晰义务教育核心规定的发生逻辑，把握其对时代问题的回应脉络，更可为我们应对当下义务教育发展的新挑战提供可依托的本土资源与经验。

目前学界围绕我国义务教育历史及立法变迁已形成若干研究成果。一类研究以义务教育发展历程为核心线索，系统呈现义务教育从普及、巩固到均衡发展的阶段性特征，也对教师队伍建设、经费投入等进行总结，但总体以梳理政策出台、法律修订等客观事实为主，对法律背后的形成逻辑挖掘不足。另有一些研究对《义务教育法》制定与修改的焦点问题开展了针对性分析，但对条款设计逻辑的挖掘还存在缺憾。为此，本文将聚焦1986年《义务教育法》制定的时代背景、立法过程与主要内容，结合领导人讲话、亲历者回忆录、教育事例汇编、教育部馆藏立法档案等材料，力求还原其时的立法风貌与情境，为理解我国义务教育制度的产生与发展逻辑，以及未来立法完善乃至教育法典的编纂提供参考。

“中央提出要以极大的努力抓教育，并且从中小学抓起，这是有战略眼光的一着。如果现在不向全党提出这样的任务，就会误大事，就要负历史的责任。”这是1985年5月邓小平同志在改革开放以来第一次全国教育工作会议上的讲话。此后不到一年，《义务教育法》正式颁布，将中央发展中小学教育的战略部署转化为具有普遍约束力的法律制度。

改革开放初期，我国百端待举，面临的是经济基础薄弱、科技水平低下、基础教育落后的三重叠加挑战。这三大挑战紧密交织在一起，使社会主义现代化目标与落后现实之间形成巨大鸿沟。经济贫困导致教育投入极其有限，农村地区甚至难以保障基本办学条件，进而造成人力资本短缺，劳动者素质低下制约经济转型。科技落后使产业升级无从谈起，低端产业难以创造高附加值，导致经济增长乏力，无法反哺教育发展。而中小学教育的薄弱直接导致人才培养断档，高素质劳动者没有培养出来，大量文盲仍继续产生，1982年人口普查报告显示，文盲和半文盲人口占总人口的23.5%，将近每4人就有一个不识字或识字少的人，使经济和科技陷入低水平循环。

面对这一难题，邓小平同志选择以教育战线作为突破口，希冀将文盲大国快速转变为现代教育大国，培养出各类人才，促进实现社会主义现代化。1977年邓小平同志复出后主动要求分管教育、科学工作，在同中央两位同志谈话时指出：“我们要实现现代化，关键是科学技术要能上去。发展科学技术，不抓教育不行。靠空讲不能实现现代化，必须有知识，有人才。抓科技必须同时抓教育。从小学抓起，一直到中学、大学。五年小见成效，十年中见成效，十五年二十年大见成效。”在谈到人才培养问题时，他指出：“高等院校学生来源于中学，中学学生来源于小学，因此要重视中小学教育。”

在上述精神指导下，1980年中共中央、国务院出台《关于普及小学教育若干问题的决定》，强调要搞好教育立法，研究拟定符合国情的“小学教育法”。根据该决定精神，教育部从1981年开始进行立法调研工作。1982年“普及初等义务教育”写入宪法第十九条。教育部依据宪法精神于1983年1月形成了《普及初等义务教育法（草案）》的讨论稿，到该年底草案已形成十稿并更名为“初等义务教育法”。但在立法工作如火如荼进行的同时，实际情况是20世纪80年代初期中央几次要求加强基础教育，结果都收效甚微：1977年全国适龄儿童的入学率为96.5％，到了1982年却下降到93.2％，其中农村由90.8％降到62.6％。时任教育部部长何东昌同志回忆认为，此时普及小学教育的大气候还没形成，要不要快搞大家也存在分歧。这种对普及小学教育的犹豫间接影响了立法进程。

1983年10月，邓小平同志为北京景山学校题词“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”，之后这一思想进入了1985年5月出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）当中。《决定》要求国家制订义务教育法，各地要制订义务教育条例。由此义务教育立法进入快车道，1985年7月形成征求意见稿，10月完成送审稿，1986年4月12日在第六届全国人民代表大会第四次会议上正式通过。

1986年的《义务教育法》仅有十八条，且未分章节，但提纲挈领地规定了义务教育年限、免费教育范围、师资保障、管理体制、法律责任等重要内容。这些规定不仅为义务教育的推进奠定了法制根基，也成为后续2006年修法的重要回应内容。

1986年《义务教育法》对义务教育年限的规定共有两条：第二条规定“国家实行九年制义务教育。省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤”；第七条规定“义务教育可以分为初等教育和初级中等教育两个阶段。在普及初等教育的基础上普及初级中等教育。初等教育和初级中等教育的学制，由国务院教育主管部门制定”。主体内容是国家实行九年制义务教育，但各地可根据情况逐步推进，且学制年限不唯一。形成以上规定实际经历了以下三个阶段。

第一阶段是逐步稳定学制。20世纪90年代之前我国中小学学制变动频繁，1978年教育部发布《全日制十年制中小学教学计划试行草案》，规定全日制中小学学制为十年，其中小学五年，初中三年，高中二年。1980年中共中央、国务院发布的《关于普及小学教育若干问题的决定》指出，中小学学制应逐步改为十二年制，小学学制可以五年制与六年制并存。1981年教育部发布《全日制六年制重点中学教学计划（试行草案）》，规定中学学制为六年，此后中小学学制逐渐由十年向十二年过渡。

第二阶段是根据宪法将义务教育年限确定为五到六年。在1982年版宪法修改过程中，宪法修改委员会秘书处最初于“公民的基本权利和义务”章中，在“普及小学义务教育”后加上了“逐步普及初中义务教育”，到1982年版宪法修改委员会第二次全体会议上，该条被修改为“普及国民教育”，并放置到了总纲部分。但这种修改受到了一些委员的质疑，如荣毅仁同志就认为应该明确普及教育的程度和范围。因此到第三次全体会议时，其被修改为“扫除文盲，普及初级教育”。草案交由委员讨论时，马识途同志建议加上“义务”二字，改为“普及初等义务教育”或“逐步施行义务初等教育”。宪法修改委员会接受了上述建议，最终在总纲第十九条第二款规定，“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育”。

第三阶段是在《决定》指导下确立九年制义务教育。在起草《决定》的过程中，我国农村教育的现状与经济改革要求之间的差距受到极大关注。如何东昌同志认为，传统农业要向现代化农业过渡，农民至少要有初中文化程度。起草《决定》的调研组成员也认为应组织全社会力量，加强基础教育，扫除文盲，不能仅普及小学教育，要在中国建立九年制义务教育。调研报告送上去后，决策层同意了这种方案。于是《决定》不仅提出实行九年制义务教育，还要求用立法的方式推进改革。1985年6月，《义务教育法》起草工作正式开始。

据时任国家教委副主任、《义务教育法》起草小组组长柳斌同志回忆，当时小组里有人认为，普及九年制义务教育国家财政负担不起，最多只能办五年。经反复研讨，起草小组上报了关于义务教育年限的不同意见，但邓小平等中央领导同志给出的答复态度坚决，坚持办九年制义务教育，最终九年制义务教育被写入法律。不过当时由于我国“六三”制、“五四”制等多种学制并存，短期内统一学制不利于在农村普及义务教育，因此《义务教育法》授权国务院主管部门制订具体办法，各地区根据本地经济、文化发展状况确定推行的步骤。

1986年《义务教育法》第十条规定“国家对接受义务教育的学生免收学费”，没有规定免除杂费。但立法者最初已经考虑到免收学杂费，1983年1月的《普及初等义务教育法（草案）》第五条即规定，“初等义务教育免收学杂费，省级政府可根据当地情况，制定实施细则。”该草案的配套立法说明指出：我国建设社会主义已经33年，作为一项政治性措施，儿童接受初等义务教育应免收学杂费，课本费原则上也应逐步免收。不过到了1983年12月，《初等义务教育法》草案改为仅免收学费，其原因在立法说明中提到，“目前在全国范围内普遍免交学费尚有困难”，所以免收学费的时间、范围、步骤等在一个省内各县之间可有先后顺序。

尽管此后的草案与正式版本都延续了免收学费的规定，然而是否如此规定并未在1983年就结束争论。据柳斌同志回忆，义务教育是否免费是整个法律起草过程中最大的分歧点。当时教育部门强烈要求实行免费义务教育，但按照当时标准，每年全国中小学生杂费应该在6亿元左右，国家很难拿出这笔钱，所以多数委员倾向于收取若干杂费，经全国人大讨论后，还是决定只免收学费。柳斌同志后来也坦言：“以前的杂费确实很低，没想到后来慢慢地越收越多。”这表明立法者根据以往经验认为即使收取杂费也应是补充性的，所以允许各地自主决定。

改革开放初期的教师队伍现状可概括为工资少、质量差、地位低。1980年小学教师平均工资居全行业之末，“先工商，后财贸，哪儿也不要去学校”是当时的流行话语，并且在职教师也在千方百计谋求其他出路，教师队伍极不稳定。就师资质量而言，1985年小学教师学历达标率为60.6%，初中教师学历达标率仅为25.1%。一方面，教师素质不高，一些学校对学生进行体罚的现象屡有发生。另一方面，殴打、侮辱教师的事件在城乡也大量发生，民众对知识分子的认识没有完全转变，教师社会地位仍然低下，因各种原因，甚至没有原因教师被打骂、围攻的情况屡见不鲜。广东省1979年至1983年殴打教师的案件就有585宗。针对1982年北京怀柔县（今怀柔区）村民无端殴打女教师事件，邓小平同志甚至亲自对北京市委作了指示。

针对这三大问题，国家出台各类政策，着重解决教师发展和权益保障的难题。这些措施经过逐步总结、固化，最终反映到立法中。最早的《普及初等义务教育法（草案）》只规定实行教龄津贴制度、民办教师工资制度，不得打骂教师。到了1985年的《义务教育法（征求意见稿）》，发展师范教育、建立教师考核制度、规范教师学历水平、提高教师地位等主要措施进入法律文本当中。1986年正式公布的《义务教育法》基本沿袭了征求意见稿的规定，但恢复了“禁止侮辱、殴打教师”条款，新增了违反者的行政或刑事责任，要求师范院校毕业生必须按照规定从事教育工作，有计划地实现对中小学教师的学历要求，同时取消了同等学力水平者可成为教师的规定。这些内容改动进一步保障了义务教育的教师权益，强化了教师队伍建设标准，并对教师队伍建设的时限留出了空间。

1986年《义务教育法》确立了义务教育的管理体制和经费体制。在管理体制方面，第八条规定“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。在经费体制方面，第十二条规定实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证；国家对经济困难地区实施义务教育的经费予以补助，并规定了义务教育经费的“两个增长”以及地方征收教育费附加。

关于管理体制，《义务教育法》在整个起草过程中未有大的改变，将权力下放到地方是基本共识。1985年在中央书记处讨论教育改革的会议上，中央领导同志大都认为在经济体制改革以后，地方将有可能充分发挥自己的经济和文化潜力发展教育事业。同时教育发展和经济发展密不可分，此时中国各地区的经济发展不平衡，短期内统一普及义务教育的要求不符合实际。因此草案尽可能宽泛表述各级政府责任。1985年《决定》将这种事权配置方案总结为“地方负责、分级管理”，明确“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”。此后立法草案与正式版本都遵循了《决定》的原则，将细致的职权规定交由地方立法来完成。

然而，尽管《义务教育法》将事权下放到地方，但并不意味着国家对下放的原则没有任何要求。例如，1985年《义务教育法（征求意见稿）》的立法说明中对“地方负责、分级管理”做了详细解释，强调不能把“地方”理解为仅指省、自治区、直辖市以下的地方，也包括省级政府自身；有关校长任命、教师队伍管理、教学业务指导等权限不宜放得过低；不能把“分级管理”简单理解为“哪一级办学即什么都由哪一级管理”等。《义务教育法》颁布后，我国各省均制定了实施条例，但多数地方立法未在事权分配上进行细化，只有山西、河南、山东、广东、湖南五省的地方立法整体规定了各级政府的职权，多数地方立法仅在规定某一义务教育具体事项时确定其由哪一级政府负责，且大都将办学经费的支出责任下放到了乡镇，甚至是村。

关于经费体制，针对经济困难与民族地区的帮扶补助等规定早在1983年的草案中就已经出现，此后条文表述虽有调整，但意旨并未改变，而义务教育经费的“两个增长”与征收教育费附加的规定则在1985年经历了重要调整。此前，国家有关政策和《初等义务教育法（草案）》仅提及逐年增加教育经费，但1985年4月在六届全国人大三次会议审议国务院提出的预算报告时，许多代表认为教育经费的增长应高于财政支出的增长，并且随着教育的发展，生均公用经费也应同步增加。于是，时任全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会常务副主任委员张承先同志提出了修改预算报告的建议案，并积极与相关部委同志研究解决这一问题。这种情况在全国人大历史上是第一次，国务院中不乏反对意见，但国务院还是采纳了全国人大的意见，修改了预算报告并确立了“两个增长”。同年5月，《决定》明确提出在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款都要实现“两个增长”。随后，“两个增长”被写入《义务教育法》。

征收教育费附加方面，按照1984年国务院发布的《关于筹措农村学校办学经费的通知》，主要是乡政府征收教育事业费附加，其范围仅及农村。但在当时情况下，即使义务教育经费实现了“两个增长”，距离普及仍有很大缺口，因此张承先同志找到时任全国人大财政经济委员会常务副主任吴波同志研究解决这一问题。吴波同志建议在三税（产品税、增值税、营业税）中增加教育附加费，这一议案转到国务院后得到了同意。因此，1985年《决定》提出“地方可以征收教育费附加”，此时的“地方”就扩大涵盖了城乡，此后一年，《义务教育法》同步规定了“地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育”。

1986年《义务教育法》的颁布实施，为我国开启依法治教进程提供了重要制度支撑。这部立法由全国人民代表大会审议通过，凸显了其特殊的制度价值与时代意义。此前，我国义务教育事业的管理与运行长期依赖政策文件和行政指令，这部法律的出台首次将义务教育纳入法制框架，以法律条文明确义务教育的制度规则与政府责任，并在有限的条文中专门规定了六款法律责任，为义务教育稳步普及奠定了基础。

《义务教育法》出台前，1985年全国共有1999个县（不含市辖区和西藏自治区的县），基本普及初等教育的县只有731个，仅占36.6%。《义务教育法》出台后，全国积极推进“普九”任务，1990年全国大多数大中城市实现了“普九”，其余城市和76%的县基本普及了初等教育，24%的县没有完成普及初等教育的任务。为加快落实《义务教育法》，1993年中共中央、国务院出台《中国教育改革和发展纲要》，提出到2000年基本普及九年义务教育的全国性目标。到2000年我国如期实现目标，“普九”人口覆盖率达到85%，之后又于2011年全面实现普及九年制义务教育。

1986年《义务教育法》的制定是以国家法律作为改革手段，推动我国基础教育从零散化的行政管理向规范化治理进行转型。其立法兼具问题回应性与目标引领性，既直面其时无法通过政策解决的难题，又以法律形式确立未来发展的目标，用法律刚性明确国家责任，用高层次立法形塑社会共识，推动社会和个人参与义务教育的办学过程，而非被动等待经济条件成熟再启动立法。因此，这部法律并非缺乏强制约束力的“软法”，而是从发展的理念出发，通过三类功能不同的法律规范破解穷国办大教育的现实难题。

第一类是发展目标类规范。这类规范明确了基础教育改革的核心目标，最具代表性的就是确立了九年制义务教育。有宪法学者认为，这时的九年制义务教育只是推行的目标，不是确定的义务，因而需要各类配套法规与政策继续完善。

第二类规范是需要立法推动的改革任务。这类规范将此前仅靠政策推动、缺乏刚性约束的改革要求，上升为具有国家强制力的法定责任，借助法律的安定性与强制力来保障政策实施，引导民众形成共识，能够更好地完成改革目标。其典型包括教育经费的“两个增长”、国家发展师范教育、禁止侮辱殴打教师与体罚学生等条款。以国家发展师范教育为例，1983年全国中等师范学校拥有学生45.4万人，1995年就高达84.9万人，并且这一时期中师录取分数线比当地重点高中平均高出30～50分。

第三类是固化成熟实践的规范。这类规范将立法出台前经过实践检验的成熟政策，上升为更加稳定的法律制度，典型包括国家对经济困难地区义务教育的专项补助、国家鼓励社会力量捐资办学等规定。这些内容在立法出台前，已通过多个政策文件形成了稳定明确的要求，立法将其固定下来，既固化了此前教育改革的有益成果，又避免了政策的临时性与波动性，为改革持续推进提供了稳定的制度预期。

1986年《义务教育法》的出台适配了改革开放初期现代化建设亟须系统性培养人才的战略目标。彼时我国正转向以经济建设为中心，四个现代化建设既需要高端科技人才，也离不开规模庞大、素质过硬的劳动者队伍，这部法律从制度建设上回应了这一需求，既为高端科技人才的培养筑牢了根基，也提升了亿万一线生产劳动者的整体素质。

为实现这一战略，《义务教育法》在立法设计上实现了制度统一性与灵活性的平衡，在我国单一制框架下，同步完成了全国统一制度底线的划定与因地制宜的差异化安排。1986年我国区域发展不平衡的基本国情，决定了义务教育普及不能采取“一刀切”的做法。当时城乡、东西部经济发展水平悬殊，部分沿海地区已具备普及九年义务教育的基础，而不少偏远农村地区连初等教育普及都存在现实困难。基于此，《决定》明确全国可按经济状况和地域差异划分为三类地区，分阶段推进九年制义务教育。《义务教育法》也在立法技术上先划定全国统一的基本目标，但对完成时限留有余地，包括确立九年制义务教育、免收学费、适龄儿童法定入学义务、教师队伍建设等关键事项；同时将普及实施的具体步骤、办学标准等可差异化执行的内容，明确交由省级人大常委会制定实施办法。例如，第二条在确立九年制义务教育后，又要求“省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤”。第五条要求年满六周岁的儿童必须接受义务教育，但“条件不具备的地区，可以推迟到七周岁入学”。第十三条要求国家“有计划地实现”中小学教师学历达标的任务。这种分阶段、有步骤的制度设计既保证了国家义务教育制度的统一性，又为地方因地制宜推进预留了充足空间，让普及义务教育真正能够在全国有条不紊地开展。

综上，1986年《义务教育法》立足国情、务实推进的立法思路，兼顾了国家发展战略与民生教育需求。随着我国经济社会的发展，2006年《义务教育法》全面修订，形成八章六十三条的规模，在内容上大为扩充，统整了九年义务教育的要求，明确“实施义务教育，不收学费、杂费”，设专章保障教师权益，确立“国务院领导、省级政府统筹、以县为主的管理体制”，全面规范义务教育的教育教学，还将“保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”置于立法目的的首位，实现向权利保障型立法的深刻转变，推动义务教育朝着更加公平、更具保障的方向纵深发展。

当前，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》和“十五五”规划纲要对义务教育提出了一系列新的改革要求，其中“优质均衡”的治理目标是法治、公平、现代性教育治理价值追求的体现，需要《义务教育法》及时予以回应。我们应借鉴1986年以来义务教育立法与实践的宝贵经验，立足区域发展差异的基本国情，兼顾制度统一与因地制宜的实施逻辑，在传承过往经验的基础上稳步推进改革目标的实现。同时，在“更加注重法治与改革、发展、稳定相协同，更加注重保障和促进社会公平正义”的原则下，通过法定授权试点乃至启动修法，确保改革与法治相统一，保障义务教育的每一步发展，始终扎根本土国情、紧扣时代需求，为教育强国建设筑牢稳固的法治根基。