从我国学生学习负担治理的历史来看，对于学生学习时间的管控始终是减负的关键措施。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”）也在时间管控上下足了功夫。“小学三至六年级书面作业平均完成时间不超过60分钟”“校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训”，正是这些“硬核”的时间管控措施给此轮减负戴上了“史上最严”的帽子。小学生作为身心发展尚未成熟的特殊群体，在校园这一主要学习与生活场所中，能否科学合理地安排其在校时间，让时间服务于学生、支持学生成长成才，直接关系着小学生的学习与生活质量。

当前，“小学生每日在校学习时间不超过6小时”是很多地区在政策和实践层面对小学生每日在校学习时间的基本要求。正是这条基本的规定决定了小学放学时间较早，这也给小学生留下了一个时间较长的放学后时段。家长接送的3点半难题、校外培训的黄金时段、课后服务的服务时段都跟这条“不超过6小时”的规定密切相关。了解“不超过6小时”规定的提出和发展演变过程就可大体了解我国小学生在校学习时间政策的演变历程。

新中国成立初期我国就提出了对学生在校学习时间进行限制的要求。由于当时物资匮乏，很多学生吃不饱饭，营养不良，长时间的学习极大地影响了学生的身体健康。1950年6月和1951年1月毛泽东先后两次专门就学生健康问题致信时任教育部部长马叙伦，要求“学习和开会的时间宜大减”，并提出健康第一、学习第二的方针。1951年7月发布了《政务院关于改善各级学校学生健康状况的决定》，其中明确指出学生每日上课、自习时间“小学高年级不得超过六小时（均包括课间休息时间在内）”。这应该就是我国“6小时”规定的最早出处。1955年7月《教育部关于减轻中小学学生过重负担的指示》印发，其中再次明确小学高年级每日上课时间和自习时间不超过6小时。但是，当时执行这条规定的方式比较宽松，大部分的学校可能只是调整一下课表，减少了上课时间。

进入20世纪90年代，“不超过6小时”的政策规定逐步得到实施。1990年，由国家教委、卫生部发布的《学校卫生工作条例》再次明确规定，在小学阶段，学生每日学习时间（包括自习）不超过6小时。在减负工作的相关要求推动下，此时有的地区就开始调整学校的作息时间，将小学放学时间提前。伴随基础教育领域学生减负力度的不断增大，教育部2009年发布了《关于加强中小学管理规范办学行为的指导意见》，要对各地区学生休息时间、在校学习（包括自习）时间、体育锻炼时间、在校活动内容和家庭作业等方面组织全面检查，并对落实不到位的要进行追责。“不超过6小时”这一规定逐步开始真正落地。我国各地大部分小学开始三点半左右放学，由此衍生家长上班导致孩子无人接送且无人看管的“三点半难题”。

2012年12月，中华人民共和国卫生部和中国国家标准化管理委员会联合发布了新版《中小学生一日学习时间卫生要求》，对学生一日学习时间、睡眠与体育活动时间等作出了详细规定，即小学一二年级学生一日学习时间不超过4小时，三四年级不超过5小时，五六年级不超过6小时。一日学习时间是指一天中上课和课外自习时间，上课时间是指课程表安排的早读、上课、实验实习、课内自习时间，课外自习时间是指预习、复习及完成学校教师指定的课外作业时间，包括晚自习和家庭作业时间。这一文件强化了“6小时”规定的实施，并成为目前规划与分配小学生在校时间的主要政策依据。此后吉林、湖南、江苏等地出台的义务教育阶段办学标准、管理办法等地方文件都遵循了“不超过6小时”这条规定。放学时间早成为我国小学教育的常态，由此也催生了校内托管、校外培训和课后服务等多种形式的“三点半难题”应对举措。

当教育实践中小学生每日在校学习不超过6小时的规定全面落地后，国家层面的政策反而不再强调这一规定。2017年教育部印发《义务教育学校管理标准》，没再提“不超过6小时”的问题，只是要求“科学合理安排学校作息时间，确保学生课间和必要的课后自由活动时间。同时要求家校配合保证小学生每天10小时睡眠和1小时的锻炼。2021年教育部等六部门联合印发的《义务教育质量评价指南》也没有明确提出每日在校学习时间的问题，只是在学校办学质量评价中提出“统筹调控作业量和作业时间”，在学生发展质量评价中提出“学生要按时作息，保证充足睡眠”。由此也导致地方义务教育管理政策的出台不再提出明确的相关要求。例如，浙江省2021年修订发布的《浙江省义务教育条例》，山东省2021年发布的《山东省普通中小学办学基本规范》等，这些文件都与国家保持一致，只是规定学校应当合理科学安排学生的课业，在小学方面强调了“锻炼1小时”和“睡眠10小时”的规定。

这一时期“不超过6小时”在政策上不再明确提出，但是在教育实践中这条规定还是各个学校的基本遵循，它实际上成为一条隐形的规定。同时，很多学校在执行上对“在校学习时间”有不同的理解，有的宽泛地将其理解为所有的在校时间总和不超过6小时，有的则狭隘地理解为上课的总时间不超过6小时。在这种情况下，与“双减”政策执行密切相关的上课时间、放学时间、作业时间、课后服务时间等问题也很难梳理清楚。

福柯曾指出，时间是一种权力关系，时间作为一种权力掌握着我们的日常生活与社会关系，它将人的活动甚至动作都进行了分割。既然时间管控政策在基础教育减负过程中发挥着举足轻重的作用，那么我们就有理由在小学生身心发展特点、社会发展需要和教育实践的多重视野下审视小学生每日在校学习时间政策，科学回答小学生每日在校学习时间的相关问题。时长限制在多少、时段如何分配、管控学习时间还是在校时间，这些问题都要依据学生的身心发展特点和相关的教育规律进行合理精准的规划。

第一个要反思的问题是现行的小学生每日在校学习时间规定是否有问题，应该怎样科学地确定这个时间。

首先我们认为这一政策充满了经验主义特征，对教育发展实践关注不足。因为自新中国成立后第一份相关的文件作出规定后，后面的政策文件都是在经验性地重申这一规定，这一时期学生吃不饱饭、营养不良的情况在今天已经不存在了，课堂教学内容的总量也发生了变化，在各类高新技术的加持下，教育教学的效率也有显著的提高，考虑到这些新情况，经验性地重申当时的时间限制政策显然不太合理。

其次我们认为应该深入了解西方发达国家相关问题的探索历程，以资借鉴。19世纪下半叶的欧洲，半日制学校盛行，他们主张一个较短的学生在校学习时间，主要考量是当时还存在很普遍的童工问题，儿童下午的时间需要去工厂做工。然后学校过于拥挤，所以不得不实行轮班教学。当然也有医生从健康角度指出，考虑到全天上学学生每天需要往返学校四次，加上家庭作业负担，这会导致学生和家庭不堪重负。最后就是当时的课堂教学形式比较单一，主要以规范性的课堂教学为主，缺少学生活动。但是进入20世纪，西方国家开始更为重视教育质量，认为延长学生的学习时间是提高教育质量的重要措施。先是有美国学者提出要将学生每日在校时间延长到7个小时，每年的上学日扩大到200~220天。然后在一些基金会的推动下，1994年美国成立了时间与学习国家教育委员会，专门研究学生在校学习时间问题。2010年，又成立了国家时间与学习中心。还有议员在2009到2011年间多次向国会提交《事关创新的教育时间法案》。总之，20世纪下半叶至今的美国，一直致力于延长学生的在校学习时间，但总体上，全美小学生每日在校学习时间仍然维持在6.5小时的水平上。可见，西方发达国家在学生每日在校学习时间问题上是有系统的研究的，而且密切地联系了其社会发展需要。

小学生每日在校学习时间的确定是一个科学问题，它至少涉及以下几个影响因素：一是社会发展对小学教育的实际需要；二是处于特定年龄段的小学生身心发展特点对学习时长和时段的限制；三是在现代高新技术加持下教育效率、教育活动形式的变化等对儿童在校时间的影响。

既然时间管控是减负措施的重要方面，我们就要分析真正有效的管控是管控什么时间。为此，必须首先区分清楚几个学习时间相关的概念。首先是学生的在校时间，它是指学生处于校园内的时间（此处讨论不包括寄宿制学校的情况）。从学生在学校做什么的角度看，在校时间可以分为在校学习时间、在校活动时间和在校休息（餐食）时间。可见，学生在校时间不能等同于学生在校学习时间。其次是学生的学习时间，它是指学生用于学习活动的时间。从学习活动发生的场所看，学生学习时间包括在校学习时间和在校外的自由学习时间。这里也可以明确看出，减负如果要管控学生的学习时间，显然不能只管控学生的在校学习时间。第三是学生的在校学习时间，它是指学生在学校内用于学习的时间，主要包括上课的时间、自习的时间等。在校学习时间只是学生学习时间的一部分，同时也只是学生在校时间的一部分。

当前时间管控的相关政策主要集中于对“在校学习时间”进行管控，未能从学生整体的学习时间上进行统筹规划。这就会带来时间管控的挤出效应，无法真正地控制学习时间。例如，政策管控如果只是对在校学习时间进行压缩和限制，而不去管控校外学习时间，那么就会出现校内学习时间减少、校外学习时间增加的情况，学生整体的学习时间并不会减少。这也是此轮减负由原来的单维度校内减负升级为校内校外双维度双减的原因之一。与此同时，国内各地在政策的实际执行中，还存在未能清楚区分小学生在校学习时间和在校时间的问题。存在片面将在校学习时间的规定扩展至对整个在校时间的限制，一些学校存在着“到时间就让学生离校”的简单化管理倾向。

因此，当前想要切实达成政策所期望的“减负”的实际效果，要从两个方面完善小学生时间管控措施。一是应该管控小学生的学习时间，而不是管控在校时间。校园应该保持对学生的开放，给予小学生更广阔的、自由的、可自主选择的弹性在校时间，不对其在校时长进行强制要求。同时也避免早早地将学生“赶回家”给家庭造成看护子女的负担。二是对于学习时间的管控也不应局限于在校学习时间管控，而应扩大为校内校外双维度的整体学习时间管控。

管控时间可以简单地对时长作出限制，也可以对时长和时段的分配作出指导。那么在小学生每日学习时间的问题上，是出台侧重于限制的规制性政策，还是应该出台侧重于指导的指导性政策呢？

公共政策学中探讨政策工具类别时将政策分为管制类政策、激励类政策和信息传递类政策三大家族。管制类政策比较倾向于出台各种限制性政策措施。这是一种调控、限制、制约和剥夺政策利益相关者的资格、权利和行为的政策形式，它的主要特征是倡导禁止性的价值导向。限制性政策措施通常具有双重效应，短期内规范了某些活动的同时，也经常会在后期带来很多负面效应。相比之下，激励类和信息传递类政策工具就比较倾向于出台各种指导性政策措施。有学者在这些分类启发下总结出象征和劝诫类的教育政策工具。这些政策通过呼吁无形的价值（如公正、公平、平等、正确和错误），或者通过使用典型、象征和标签，寻求改变与政策偏好行为有关的观念，以便鼓励对政策的遵从、使用或支持。从政策工具对比中我们可以发现，限制性政策工具简单明了，但是并不能回答清楚应该怎么办。指导性的政策可能较为复杂，约束力不强，但是它倾向于告诉大家应该怎么办。

“双减”政策发布后，有学者对“双减”后省市级减负政策的统计分析发现，权威工具、能力建设工具类的政策使用过多，激励工具、象征与劝诫工具和系统变革工具的使用频次合计占比仅为4.67%。现行的《中小学生一日学习时间卫生要求》国家标准发布于2012年，其中的内容偏重于对一日学习时间、睡眠与体育活动时间、课间休息与排课要求等活动的时长要求，更侧重于限制，但是对于怎么落实、怎么合理地安排各项活动缺少指导，因此它对学校和家庭安排小学生一日生活和学习的指导性不强。各地正在推进的作业、睡眠、手机、读物、体质管理等“五项管理”督导也只是要求加强上述五个方面的督导和管理，并未能给出更为细致的时间管理建议。可见，当前的小学生在校学习和减负相关的时间管控政策呈现鲜明的限制性政策特征。这些政策只是限制了各类相关活动的时长，没能围绕学生学习时间对各类活动的时长时段划分并给出更多指导性的建议。

小学生在校学习时间的管控牵扯到学生减负、牵扯到健康教育生态的建设，其中非常关键的部分是告知家长和学校“应该怎么做”，而不是告诉家长和学校“什么不能做”。因此，小学生在校学习时间的管控政策不应该仅停留在限制性政策层面，应该多出一些指导性的政策。

小学生是未成年人，他们时刻需要得到监护。规划小学生每日学习时间要从学校、家庭、社会协同育人的视野下整体规划，实现学校、家庭和社会在时空上的无缝对接，在目标上的协同一致，在形式上的优势互补。国家层面应对此进行统筹规划、科学划分。国家应结合小学生的生活轨迹出台小学生一日学习时间管理指导意见，引导学校、家庭和社会合理安排小学生的每日学习时间，形成一个覆盖在家时段、在校时段和校外学习时段的小学生一日学习时间管理指导建议，以此为突破口来构建健康的教育生态。

指导意见应兼顾小学生一日学习时间管理的限制性与指导性。通过限制条款和指导性条款的科学设计来引导学校、家庭合理安排小学生一日学习时间。限制性条款用于确保国家各项要求得到进一步落实和强化，例如，与每日学习时间密切相关的上课时长、作业时长、运动时长、睡眠时长等方面的要求还应保持明确的限制性表述，并明确突破这些限制可能造成的危害。指导性条款则主要提出不同时段学习活动的具体安排建议。例如，要明确在校学习时间中不同学习活动的时长和时段如何分配，要对不同类型的学习活动进行明确的界定，要对学习活动和其他活动的穿插安排给出建议。在家自由学习时间尤其需要更为细致的指导，因为这个时间段主要由家长掌控，但是一些家长不具备教育相关的知识背景，对子女学习时间的安排容易出现学习总时间超量、单次学习时间持续过长、学习时段安排不科学、在家学习时间不能与在校学习时间很好地配合等问题。同时也需要对小学生校外机构学习时间给出科学指导和合理建议。引导家长根据学生的学习情况科学合理安排校外学习，以进一步降低可能由于校外学习时间的无规律、无约束所造成的学业负担加重的状况。

指导意见应充分考虑小学生的生活作息，结合小学生生活作息的特点给出小学生从早晨起床到晚上睡觉的一日学习时间分配计划。首先是根据学生的实际情况给出上学日和休息日两种不同的每日学习时间管理指导建议。其次是根据小学生的年龄和身心发展特征，充分考虑其从起床时间、吃饭时间、睡觉时间等关键时间节点和完成这些日常生活必备活动所需时间来划分出小学生每日学习的时长和时段。第三是考虑我国小学学校课后服务、校外教育等工作时间安排来制定小学生的每日不同类型的学习时段和时长分配。最后也要关照到我国小学教育的发展现实，综合考虑寄宿情况、就近步行上下学和乘坐交通工具家长接送上下学等不同情况给时间分配带来的影响。

指导意见的制定要在科学研究的基础上进行，尤其是涉及各类活动时长和时段的具体指标确定时，不能延续经验主义思维。科学问题要用科学的方法找到答案。要从中国基础教育实际出发，从中国儿童青少年的发展实际出发，按照年级年段给出符合我国小学生学习和发展需要的时间管理意见。

建议实施全国范围内的学生学习时间和学习状态实证调查，针对我国小学中不同学段的学生，按照不同时长的每日在校学习时间进行分组，然后考察不同组别学习时间和学习状态的差异，进而得出适宜的学习时间安排方案。比如设定每日在校学习5小时、6小时、7小时、8小时等不同组别，并对每个组别的小学生的在校学习时间、在校活动内容等进行适度干预。在经过一段时间的学习之后，收集这些小学生身心状况、学习状态和学习感受方面的数据，并结合数据分析、专家意见的结果，判断学习时间长短对小学生身心健康发展和学习效果的影响。以此作为在校学习时间政策关键指标确定的参考。

当代社会变革加速，竞争激烈，生活节奏加快，人们经常感到时间不够用。在天性追求玩耍、学校和家庭要求进步的拉扯中，小学生也出现了“时间贫困”的现象。这个时候，如果能够加强小学生时间的管理和规划，就能够提高时间的使用效率，在一定程度上克服“时间贫困”带来的窘境。

意见应倡导学校加强学生和家长的时间管理能力教育。学校要引导学生和家长感受自然时间和社会时间的区别，在认识到自然时间的客观性、平等性、机械性的同时，也要认识到社会时间在个体感受上的主观性、伸缩性、价值性等特征。学校要充分利用有利条件，通过课堂教学、班会活动、家长会等形式开展家长和学生的时间管理教育。引导家长和学生结合教育规律、青少年身心发展特点合理规划学生的学习时间，增强家长和学生合理分配学习时间、有效利用学习时间的时间管理能力。