《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》第三十三条在论述“提升依法治教和管理水平”时指出：“完善督政、督学、评估监测教育督导体系，健全国家、省、市、县教育督导机构。”这预示着加强教育督导制度建设是推进教育强国建设的题中之义。我国教育督导工作的纲领性法规是2012年国务院颁布的《教育督导条例》（以下简称《条例》）。《条例》作为一部行政法规，在第十一条和第十二条中对教育督导的任务、内容及督导机构可行使的职权进行了具体规定。2021年，为了深化新时代教育督导体制机制改革，增强督导问责力度，国务院教育督导委员会印发了《教育督导问责办法》（以下简称《办法》），对督导问责的情形、方式、程序等作了进一步规范。然而，从《条例》及《办法》颁布以来的执行效果看，实践中教育督导工作的真实运行状况及其成效与上述两个文件的要求仍存在着较大差距，这突出表现为教育督导机构的职权行使过于疲软，问责力度和效力不强，既缺乏行政执法的强制力，也缺乏专业指导的话语权，致使“督”和“导”的应有职责未能充分发挥。为此，亟须在分析教育督导工作现实困境、回应推进教育督导体系和督导能力现代化诉求的基础上，对教育督导机构的功能定位、权责配置、专业属性和运行机制加以认真审视。

目前，我国教育督导面临的问题与困境既有来自制度设计与政策供给层面的原因，也有来自实践中认知和执行操作层面的原因。

虽然我国教育治理体系已经开始实行“管办评分离”的基础性制度改革，但教育督导机构的独立属性尚未得到充分明晰和落实。例如，《条例》规定：县级以上教育督导机构隶属于同级人民政府，在“本级人民政府领导下独立行使督导职能”。但真实的情况是不少地方的教育督导机构实际上在同级教育局的领导下工作。

之所以出现这种状况，一是《条例》中对“独立行使督导职能”的“独立”二字缺乏明确的界定和进一步深入细致的阐释。二是我国现行的教育法律虽都提及了教育督导，但表述均过于抽象和笼统，如《中华人民共和国教育法》第二十五条中指出“国家实行教育督导制度”，《中华人民共和国义务教育法》第八条指出“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况进行督导”。以上条文均属于概括性、原则性表述，这便给实践层面的理解和执行留下了较大的弹性操作空间。尤其是《条例》在对教育督导机构的属性定位上并未给予清晰的界定，即教育督导机构到底是像类似于税务监督、城管监督等那样的行政执法机构，还是像类似于各省、市、县教研室那样的业务指导机构。三是在实际运行中，教育督导机构的人员任免、经费安排及重大事项决策大多依赖于同级教育行政部门，这便极易将行政督导职能与行政管理职能混为一谈。教育督导机构的独立属性定位模糊，导致在实际运行中既缺乏作为行政监督部门执法的强制力，又缺乏作为专业机构进行业务指导的权威性，因而功能受限，效力式微，客观上存在着“蜻蜓点水、走马观花”的形式主义现象。

具有履行督导的职能和责任却无实施惩戒的权力，是目前教育督导工作中面临的最为突出的问题。例如，《条例》中规定：督导机构可以行使“查阅、复制财务账目和与督导事项有关的其他文件、资料”，“要求被督导单位就督导事项有关问题作出说明”和“就督导事项有关问题开展调查”的职权，但对督导过程中发现的问题却不能像税务部门和城管部门那样直接执法，而只能“向人民政府或者主管部门提出对被督导单位或者其相关负责人给予奖惩的建议”。换言之，教育督导机构对发现和存在的问题只有惩戒的建议权，而无直接实施惩戒的执行权，这就使其权威性和监督执行力大打折扣。

教育督导机构这种职权分离、有督无惩、有问无责的状况，直到2021年7月国务院教育督导委员会印发了《教育督导问责办法》后才逐步得到改善。《办法》对问责的情形作出了进一步规范，也对问责的方式、程序等给予了清晰界定，如教育督导机构对被督导单位可以运用“公开批评”“约谈”“督导通报”“资源调整”等方式予以问责；对被督导单位相关责任人可以通过“责令检查”“约谈”“通报批评”“组织处理”等方式予以问责。以上条款出台，使教育督导机构的权威性和约束力极大增强，行政执法效力和效率明显提高。但总体来看，《办法》所采用的问责手段主要以道德约束和柔性表达为主，相较于理想的行政监督力仍有差距。

“督”的本义为“察看、监管、督促”，“导”的本义为“指导、点化、疏导”。教育督导机构这种既“督”又“导”的职能，决定了其既应具有行政督察的强制力，又应具有专业指导的权威性，这也是各省市县督学群体一般采用“行政人员+专业人员”构成模式的原因所在。然而目前存在的问题是，督导队伍中专业人士的比例和结构严重失衡。

一是具有专业背景的专职督学比例偏低。有调研显示，目前我国中小学督学群体呈现显著的非专职化倾向，大部分地方主要实行专兼职督学相结合的“1+n”督导模式，即由一名专职督学领导工作，其余兼职督学为工作主力，专职督学占比不足30%，且多为政府官员出身，专业化背景普遍较差。

二是兼职督学多为退休或退居二线的大中小学校长或教育局干部。这部分群体年龄老化和学科背景单一化问题突出，尤其是他们对当代青少年心理特征与健康、新兴信息技术及AI赋能教育教学和学校治理等领域存在认知盲区。还有一些督导人员对新出台的教育政策法规及新时代教育改革动态理解不深，思维定式和路径依赖倾向严重等。

三是督学培训体系不完善。目前各地督导培训多以各高等教育机构或学术组织举办的短期培训班为主，一方面时间短暂，多则一至两周，少则几天；另一方面培训的整体性规划和系统性衔接不足，导致培训形式和内容碎片化，实际效果不彰。

督导工作必须常抓不懈、持之以恒、稳固运行。然而纵观现行的教育督导实践，不少地方明显存在着忽冷忽热、紧一下松一阵的现象。

一是督导工作的推进过度依赖特定时期的政策文件或突发事件诱导，重突击督导和检查，轻稳扎稳打持之以恒，这使督导工作呈现出“平时不烧香，临时抱佛脚”的形式化倾向。

二是在督导结果的运用上，重评价评估轻整改整顿。许多地方只重视督导结果的评估与反馈，而对督导报告中提出的整改措施与建议则并未引起足够重视，没有达到以督促改、以导促建的目的，导致督导工作仅仅停留在问题发现和反馈阶段，无法形成“问题诊断—整改落实—质量提升”的完整闭环。

三是数字化智能化监测机制不健全。当前不少地方教育督导的数据采集仍依赖人工填报，不仅耗时耗力，还容易出现人为干预的现象，导致数据失真。还有一些地方缺乏统一的信息化系统和监测平台，信息孤岛现象严重，导致督导人员需要从多个系统中手动提取数据，再进行整理汇总。有研究显示，在选取的75个督导机构中，对下级人民政府履行教育职责的评价建立或使用了信息化平台的只有30个，仅占40%左右。此外，教育督导的数字化追溯机制不健全，督导过程记录、整改建议反馈和整改措施的落实与成效等环节多以纸质文本或简单电子文档形式保存，难以实现全程留痕、动态追踪和数字化智能分析。

上述现实困境背后，体现出的是行政逻辑与教育规律、统一标准与地方特色、监督问责与专业支持之间的深层张力。要破解这些矛盾，亟待重新审视督导工作的价值定位与功能重构，在学理层面对教育督导工作的应然属性进行剖析。

马克思主义认为，行政是国家的组织活动。当行政兼具权威性和有效性时，其结果就成为一种行政管理，其行为的载体就是行政机构。行政机构本身的职能效力源自国家的强制力并通过国家机关的实体附属物—军队、法庭、监狱等表现出来，从而成为达成稳定社会秩序和满足公共服务需要等管理目标的关键条件。

行政管理所强调的强制性，首先体现在行政机构法定职权的专属性上，即非经法律法规授权，其他机关或组织不得干预或替代其职能。科学的现代行政运行机制需由决策权、执行权、监督权三种权力合理配置、封闭齿合而成，教育督导作为现代教育治理体系中具有监督、监测和控制职能的重要环节，要求其必须被赋予独立的地位和职能，这也是许多发达国家的通行做法。例如，英国的教育标准局作为独立的督导机构，直接受国家首席皇家督学领导，主要负责对公立学校的教学质量、学生发展、财政管理等开展定期检查和指导。英国教育标准局的组织结构分为中央教育标准局、地方视导处和学校基层督学，分别负责各阶段学校督导与评价工作，以及与之相关的管理事务，职责和权力界定十分明确。其次体现在基于法律法规授权的强制权力上。我国《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）第十九条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”同时《行政处罚法》第九条在对处罚种类的表述上也显示，“警告、通报批评”属于法定行政处罚种类。

基于上述法规依据和法理分析，目前亟须强化我国各级教育督导机构行政监督和执法的强制力。一应强化程序强制，即各级各类教育机构必须接受教育督导和检查。二应强化结果强制，即教育督导机构发布的督导意见书应具备行政指令的效力。三应强化问责强制，即督学有对被督导单位及其负责人和相关干部的问责权力，并将问责结果作为对该单位考核评价、资源分配和干部任用的重要依据。

提升教育督导的专业化水平是提高教育治理能力、完善治理体系的重要途径。教育督导的专业性着重体现在通过科学的事权分配和专业化执行，协调好“人”（教育主体）与“事”（教育事务）的复杂关系，确保教育系统的有效运行和持续优化。通过教育督导专业职能的发挥，既可以借助刚性规则防止系统失序，表现出面对“事”的约束限制，又可以依靠柔性协调释放创新活力，表现出面对“人”的指导激励。教育督导机构的专业性集中表现为各级各类督导主体的教育思想与理念、专业知识与技能、教育使命与情怀以及专业化的督导方式方法。在具体的督导实践中则表现为，督学的科学素养、专业能力、人格魅力以及督导对象对其的信任程度。各级教育督学只有具备了精湛的专业性，才能树立起权威性。为此，一些发达国家在选拔督学时都特别重视其专业背景。

例如，21世纪初美国的教育督导制度开始转向专业化阶段，督学的角色目标逐步转变为教学专家、学校变革的领导者和掌握最新理论知识、技术、课程的知识渊博者。又如法国的教育体育与研究总督导局会根据每位督学的专业背景和经验，将其分别编入不同的督导团。基于以上分析，各地市在选拔督学时一定要重视其专业背景与能力。首先，应具有科学先进的教育理念，明确育人核心目标，了解国家战略需要，熟悉和掌握各项教育法规政策。其次，应具备系统深厚的专业知识体系，以及将这些知识应用于教育、教学和管理实践的指导能力。最后，应坚守职业伦理与责任担当，客观公正、秉公无私，确保督导建议的科学性与公信力。

政府机构的权力来源于以公众信任为载体的社会契约。狄骥认为，现代国家行政角色被赋予了为社会提供的“公共服务”的内涵。公共利益作为一种优先规则成为指导行政行为的根本精神动力，在物质层面象征着全社会享有的社会福祉和权益；在精神层面溯源为行政人所追寻的“公共精神”。

教育，尤其是义务教育，作为提升全民族素质的奠基工程，具有显著的“溢出效应”，即公民个体接受教育不仅能促进自身的全面发展和自我实现，更能促进社会进步、国家昌盛，因此秉持公益性原则和公共产品属性应成为教育治理的基本追求。为此，教育督导的职能与职责最终也应落脚于公共利益的服务上，即应承担起社会公众对教育质量的监督信托，通过专业化、规范化的工作，协调各教育主体间利益关系，确保教育事业运行和发展，既让党和政府满意，也让学生、家长和广大人民群众满意，最大限度地维护社会公共利益。基于以上分析，教育督导在理念层面应将公共利益最大化作为最根本的价值准则，并融入督导工作的全流程与各环节；应建立符合公共利益的动态评估机制，根据社会发展趋势与公众教育需求，定期修订教育评价指标；应通过督导工作的运作与开展，促进各级各类学校朝着“办好人民满意的教育”方向发展。

行政管理的强制性、专业治理的指导性和公共利益的服务性构成了教育督导机构的应然属性，通过这三种属性及其功能的整合发挥，才能构建起科学合理的教育督导机制，继而确保各级各类学校健康蓬勃发展。

探讨了教育督导工作的应然属性之后，需通过明确其性质定位来弥补其独立属性定位不彰，加强其专业属性来弥合其专业权威先天失语，健全其常态机制来解决其行政监督力疲软等问题。

夯实教育督导机构独立性的基石，首先，要加强其自主权。为此，一是应将各级督导机构的职能与省、市、县教育局的职能作出明晰划分，确保教育督导机构直属同级人民政府直接领导。二是应赋予教育督导机构独立的人事权和财经权，即有独立的人事编制、独立的经费保障、独立的办公场所等。三是教育督导机构的内部事务以及管辖区域内督导工作的具体部署与安排，应由督导机构在同级人民政府的领导下自主决策和执行。同时，各级教育督导机构也应受上级教育督导机构的指导，通过政策引导、标准制定、业务培训、过程监督、结果反馈等方式，保障督导工作“落地见效”。

其次，应强化教育督导问责制度建设，建立一套流程合理、共同参与、反馈及时、决策透明的问责制度。一是细化“职权清单”，制定阶梯式、可量化的问责条款和指标。针对学校教育质量不达标、教师违规行为频发、教育政策落实不力等具体情形做到内容表述的清晰性、适用情形的具体性以及问责主客体指向的明确性。二是秉持“协同共治”，构建教育督导问责衔接机制。即教育督导机构需在资源调整、组织处理等问责手段方面，依托于发改、财政、人社及教育等部门的资源类型协同治理，对被督导单位进行资源限制和调整。同时，整合党委、政府、纪检监察及行政执法等多方主体力量，对督导工作的调研与执行予以支持，构建权责清晰、衔接顺畅的问责链条。

如前所述，教育督导除具有行政监督职能外，还具备专业指导职能。为此就必须通过优化督学队伍结构、提高督学能力水平来增强教育督导的专业话语权。

首先，应优化教育督导队伍结构。一是严格督学遴选条件。明确并执行高标准、严要求的准入规则，从学历、专业能力、职业经历、职业素养等多维度设定门槛，要求有一定年限的教育行业工作经历，且具备相关教育专业背景。要求在人员任用前，增加“实操考核”环节，避免“纸上谈兵”型人选。二是增加专职督学比例。推动兼职督学向专职转化，可以采用督师比和督生比判定专职督学配备比例，以全国专职督学的数据作为督学配置的平均线，同时各地根据实际情况进行调整。

其次，应健全科学的督学薪酬福利制度。通过设立绩效考核权重和岗位绩效系数等措施，根据基本指标权重（如出勤率、工作满意度、业务考核等）和关键绩效指标权重（如督导覆盖率、问题发现率与解决率、督导报告质量等），匹配岗位层次的绩效系数，更加科学、公正地评价督学的工作表现，激发其工作积极性和创造力，提升教育督导工作的整体效能。

最后，应建立完整的督学培训体系。一是建立有效的培训机制。入职培训方面，对新成员应强化包括教育法律法规、督导工作流程、评估监测标准和方式方法等内容的培训。在职培训方面，应定期对各级督导人员进行专业轮训，确保其业务的熟练度和专业水平不断提升。二是创新培训模式，应采用“需求分析+集中授课+案例研讨+自我反思”的培训模式，同时强化“以干代训”“以老带新”“以案促学”等多种方法，有针对性地提升督导队伍专业素养。

首先，教育督导机构应平衡督政、督学和评估监测三者的关系。从传统的以监督、检查为主的单一督导方式向监督、检查、监测、指导、服务等综合性督导方式转变，实现督政、督学和评估监测一体化。在督政方面，教育督导机构应继续加强对下级人民政府及其教育行政部门的督导检查，确保教育法律法规和方针政策的贯彻落实。在督学方面，教育督导机构应定期下沉各级各类学校，及时关注教育教学质量提升状况和内部管理运行情况。在监测评估方面，应通过建立涵盖教育投入、师资队伍、教学过程、学生发展等维度的指标体系，以实现教育督导对教育教学质量和学校管理水平的量化分析与精准评价。如对“双减”政策落实情况的督导，可以通过持续监测学校作业管理、课后服务、考试评价及社会培训机构等方面的状况，及时进行控制、预警和纠偏。

其次，应建立教育督导常态化运行机制。一要明确各级教育督导部门的职责与分工。一方面，各省部级单位应设立教育督导权力清单指导目录，在职权名称、设定依据、行使层级和具体内容等方面与一般行政职权作出区分，让教育督导权出有名、依单行权、权责相依。另一方面，应建立教育督导与行政审批、处罚、执法的联动机制。在信息共享、联合检查、协同处理、问责追究等多个方面，形成对教育活动的全方位、多层次监管网络，构建“督执融合”“随督即执”的“督执联动”新模式。二要拓展教育督导的多元形式。推动突击督导与常规督导相融合，全面督导与专题督导相呼应，过程性督导与成果性督导相衔接，逐步构建起综合督导、专项督导、随访督导、督导调研等模式互相结合、互为补充的良性督导态势。

最后，应运用数字技术赋能督导全过程。数字社会的演进和到来必将赋能教育督导模式的创新与变革，使教育督导迈入“数智化”的崭新发展阶段。为此，教育督导工作必须强化数字化意识，运用不断迭代升级的信息化技术赋能督导工作。一是督导信息采集电子化。教育督导应构建可适配、可量化的指标体系，统一信息采集、存储、处理和发布的标准。利用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术手段，建立线上督导信息库。如上海市闵行区开发的“四维一体”区教育督导数字化评估系统，实现了区教育数据的互融互通，提高了督导信息采集的效率。二是督导监测过程可视化。应提高常态化过程监督覆盖率，对教育教学活动进行实时跟踪与评价，及时发现问题督促整改。同时借助信息化手段创新督导监测模式，运用星形拓扑式督导、远程视频云督导、“精准靶向”督导模式等，及时进行问题诊断和定位，打破原有的数字鸿沟、信息孤岛。三是督导决策智能化。应秉持“以数据为依据”“以经验为支撑”的决策理念，基于大数据关联分析与智能模型，快捷地进行隐性风险的评估与预警。