人口是教育发展的基础变量。“十五五”是教育强国建设承上启下、全面发力的关键期，也是人口发展深度转型与基础教育高质量发展交汇的攻坚期。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（以下简称《纲要》）明确提出“健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制”；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）强调“加强基础教育资源跨学段动态调整和余缺调配”。持续优化人口发展新形势下的基础教育资源统筹调配，是加快教育强国建设、夯实扩优提质根基的重要基础和保障。

教育资源配置指按照一定发展目标合理分配各种教育资源的系统性制度安排。教育资源配置承载着服务国家战略、回应社会需求、促进人的全面发展的多重使命，是破解教育发展不平衡不充分问题的根本路径。近年来，我国新出生人口断崖式下降、城镇化进程加速等因素相互叠加，推动基础教育学龄人口总体规模与空间结构呈现出新特征。同时，深化教育科技人才一体发展、增强科技创新人才自主培养能力，对优化升级基础教育资源配置提出了更高要求。

学龄人口规模、结构与空间分布深刻影响教育资源配置，是引发基础教育系统性变革的关键要素。学龄人口排浪式变化要求建立全周期的资源统筹机制。

从学龄人口规模变化看，2016年“全面二孩”政策落地实施当年，我国新出生人口达到1786万人的阶段性高峰；2017—2025年我国出生人口规模从1723万人逐年锐减至792万人，呈现断崖式下降。学龄人口预测显示，基础教育学龄人口总数下降趋势难以扭转，2035年后基础教育学龄人口只有当前一半左右的规模，2035—2050年间呈现波动式缓慢下降趋势。

从各学段人口分布看，学前教育、义务教育、高中阶段学龄人口渐次达峰，形成排浪式效应，对不同学段教育资源配置提出不同要求。学前教育在园幼儿2020年达到4818万人的峰值后断崖式下降，2025年仅3226万人；小学招生规模在连续震荡后，于2023年以1878万人的招生规模达峰，并将在2026年、2029年渐次传导至初中和高中教育阶段。

从空间分布情况看，人口跨区域流动带来了学龄人口区域分化，学龄人口呈现向都市圈、中心城市、县域城区集聚，农村地区、人口流出地市持续收缩的空间格局。2024年，义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女1308.83万人，占义务教育阶段在校生总数的8.2%，其中，外省迁入537万人，本省外县迁入772万人，省内流动儿童向镇聚集，跨省流动儿童向城市聚集。同时，城区和镇区义务教育阶段在校生占比达86.3%，显著高于2024年67.0%的常住人口城镇化率。

可以看出，总量下降、学段分化、区域流动等因素相互叠加已成为学龄人口变化的常态。这就要求我国着眼于基础教育全周期，将学龄人口作为前置变量前瞻做好教育资源配置顶层设计，突破以行政区划为边界的属地化资源配置模式，兼顾短期应急供给与中长期可持续发展，优化完善跨学段动态调整和余缺调配机制，积极化解“城挤乡空”等结构性难题，避免“高峰时盲目新建、低谷时大量闲置”的资源错配，有力支持基础教育扩优提质，更好地满足民生需求。

加快教育强国建设，需在保障公平的基础上不断提升质量、追求卓越，持续提升人才竞争力，培养出符合新质生产力发展要求的新质人才。新质人才不单体现在受教育年限的延长，更体现在人口素质结构的更新与优化。

从提升国民素质角度看，《纲要》提出办优办强基础教育，深入实施基础教育扩优提质工程；“十五五”规划纲要也要求将劳动年龄人口平均受教育年限从当前的11.3年提升至11.7年，突出强调提高教育教学质量，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

从素养培育要求看，创新能力已成为推动产业升级、科技自立自强的关键要素，要一体推进教育科技人才发展，加强青少年科学素养、批判性思维和创新能力培养。

从人才培养需求看，培养拔尖创新人才任务紧迫，国家战略人才力量尤其是人工智能、集成电路等新型领域人才自主培养能力亟待提升。不仅如此，技术技能型、创新复合型人才供给也面临“人才荒”，人社部数据显示，100个“最缺工”职业中有39个属于制造业，其中超半数集中在高端制造领域。这就要求基础教育阶段回应适配个体差异化成长与社会多元用人需求，打破唯升学导向，统筹普职教育资源，融入职业启蒙、科创实践等多元内容，构建多路径成长的育人体系，并相应调整优化教育资源配置方式。

做好基础教育资源配置是办强办优基础教育的核心支撑。当前，我国基础教育仍面临跨区域资源调配难、资源配置调整滞后于人口变动、资源配置效率低等问题。

当前，我国基础教育资源配置的权责主体、规划边界、利益归属均与行政区划深度绑定，尤其是在“以县为主”管理体制下，教育资源跨县、跨市、跨省流动缺乏有效的协调机制支持，阻碍跨区域资源统筹配置。资源统筹主体层级与人口流动范围不匹配，县域主体仅能对辖区内教育资源进行有限调配，学龄人口跨区域流动引发的资源统筹需求缺乏法定制度与常态化协同机制支撑。各地在优质资源、财政能力等方面的资源“势差”会拉低闲置编制、生均经费等全域统筹的意愿，推高资源跨区域流动的制度成本。

此外，土地等关键教育资源所具有的区域分割性也进一步加剧了其跨区域流动的难度。以土地资源为例，教育用地纳入地方国土空间规划属地管理、属地确权，跨区域调配缺乏政策依据。人口流入地学位扩容缺用地指标，人口流出地闲置校舍用地无法跨区域盘活，土地的属地化利益绑定形成了资源流动的刚性门槛。

基础教育资源配置通常按照学段进行核定、审批和管理，各学段间存在明显的资源壁垒，尤其是在学龄人口排浪式变化背景下，这种学段隔离加剧了资源统筹调配的难度。

首先是学校办学标准的学段差异较大，各学段校舍建设、功能场馆、设施配置均有独立的国家标准与审批规范，学前教育园舍无法直接改造为义务教育学位，义务教育闲置校舍也难以直接适配高中阶段办学需求，无法应对学龄人口高峰跨学段传导的动态变化。

其次是教师准入和评价标准学段差异大，使得随学龄人口波动跨学段动态调配师资的空间有限。例如，分学段分学科的教师资格制度下，持高学段资格证的教师可以到低学段任教，而持低学段资格证的教师则无法向上流动，小学学龄人口减少后可能出现小学教师过剩的问题。

基础教育资源配置涉及教育、编制、发改、财政、自然资源、人社、工信等多个行政部门。各级行政实行条块结合的管理方式，但是在实践运行中常常出现条块分割现象，带来职责权限不清、管理本位、协同不足等问题，对优化基础教育发展等综合性公共服务供给的支撑性作用发挥不充分。教育发展规划、人口发展规划、国土空间规划、产业发展规划分属不同部门牵头编制，缺乏跨领域的沟通协调，多规难以合一，容易出现人口流入重点区域未提前预留教育用地、人口流出区域盲目新建校舍、教育资源配置与地方产业人才需求脱节等问题，为资源错配埋下隐患。同时，各部门的管理规则与审批流程差异也在很大程度上制约跨区域、跨学段资源调配，拉长协同链条与决策周期，造成基础教育资源动态调配相对滞后。

学龄人口变动的精准预判和资源供需的动态监测是基础教育资源统筹调配的重要前提。多数地区主要依据本地户籍出生人口和跨区域人口流动数据，通过各地自建的预测模型预测本地学龄人口，其覆盖维度不全、周期偏短，难以精准掌握各学段学龄人口数量、分布、流动情况，无法适配中长期资源规划需求。此外，全国学龄人口预测预警平台尚未完全建成，各地自建平台之间尚未形成数据交换和共享通道，难以实现全域资源供需的实时监测、智能预警与精准匹配。尤其是基础较为薄弱的区县，数字化支撑能力相对薄弱，开展前瞻性基础教育资源调配的难度更大。

面对加快教育强国建设要求，基础教育资源配置须突破属地化、静态化、分块化束缚，以系统思维优化资源统筹调配机制。

学龄人口排浪式变化势必带来不同学段教育资源的紧缺或富余。面对学龄人口短期内学段分化与长期整体缓慢收缩的趋势，各地须以区县为基本单元做好学龄人口动态监测预警，建立健全覆盖“出生—学前—小学—初中—高中”长链条学龄人口监测预警模型，提前3至5年预测各学段学位需求，为学校布局调整、资源动态调配提供精准数据支撑，实现资源配置从“被动应对”向“主动预判”转型。建立跨学段校舍资源动态调配机制，开展闲置校舍转段使用的适配性评估，简化校舍转段改造、学校改扩建审批流程。增强区域内各学段学校布局与资源配置弹性，新建校优先采取独立设置、集中选址的方式，或建设一贯制学校，方便操场、体育馆、教室等硬件资源的跨学段调配。完善师资跨学段调配机制，建立教师跨学段任教的培训、认证与激励制度，鼓励教师取得相邻学段的教师资格；探索实行不区分学段的教师资格制度，应对学龄人口排浪式变化带来的师资结构性缺口。

良好的部门协同是推进基础教育扩优提质的重要保障。各地应进一步强化党委政府领导作用，建立跨部门协同联动常态化工作机制，建立教育、编制、财政、人社、自然资源、住建等部门参与的基础教育资源统筹调配联席会议制度，推进土地指标供给、编制调整、经费保障、学校建设审批等协同规划和配置。将基础教育资源统筹调配纳入地方政府绩效考核，压实各部门的协同责任，破解部门各自为政、协同不足的问题。

完善土地与建筑资源跨部门转用机制，建立非教育资源向教育资源转用的绿色通道，推动人口流入地区闲置商业用房、工业厂房、办公用房、公共服务设施等有序有质改造，缓解短期学位缺口；建立闲置教育资源向其他公共服务领域转用的规范机制，将农村闲置校舍、教学点优先改造为社区养老服务中心、公共文化场馆、职业技能培训基地、未成年人校外活动场所等公共服务设施，实现公共资源的统筹利用。

建立闲置教育资产处置收益反哺教育的机制，处置收益全部用于当地基础教育发展，避免国有资产流失。建立规范化教师跨领域转岗机制，强化转岗配套专项培训支持；推动专任教师核定从师生比为主转为学科班师比为主，逐步提高教师配置标准，推进小班化教学；探索建立教师编制“编随人走”机制，通过省级、市级教师编制“周转池”制度，实现教师编制跨区域动态调剂。

基础教育资源跨区域调配是应对人口流动的必然要求。当前，我国学龄人口流动主要呈现为跨省流动和省内跨区域流动，其中，省内流动又可分为跨市流动与市内流动两种情况。这就要求建立基础教育资源跨区域统筹调配机制时充分考虑学龄人口跨区域流动的复杂性，健全完善中央顶层设计、加强省域统筹、优化市县结合。

在国家层面，进一步优化实施义务教育经费“钱随人走”，探索逐步将“钱随人走”政策扩大到高中教育阶段；建立学龄人口净流入地中央财政转移支付制度，缓解流入地补齐学位缺口、师资配置等带来的新增财政压力；深入推进教育领域东西部协作和对口合作机制，有效带动中西部地区教育资源质量整体提升。

在省域层面，健全完善省域学龄人口动态监测预警机制，统筹省域教育资源空间规划，加强跨市域资源精准调配与欠发达地区省级兜底保障；建立优质教育资源跨市域辐射共享机制，有序扩大优质师资、教研成果、特色课程等辐射范围；有序推动“市县结合”基础教育管理体制改革，畅通教育资源流动渠道。在市域层面，探索建立市域教育资源均衡配置机制，综合学龄人口流动和城镇化情况适度扩大市级财政分担比例；通过设立专项经费、成立城乡教育共同体、教师轮岗等举措着重推进优质师资、智慧装备、教研资源等均衡配置，提升区域教育发展协调性。

数智技术迭代为化解学龄人口变化新挑战提供了可能的解决路径。加快大数据支撑的基础教育资源配置决策支持平台建设，整合公安、卫健、统计、教育、民政等多部门数据，支持省、市、县系统、科学、规范开展学龄人口动态预测，为学校布局调整、编制调剂、经费分配、师资配置提供精准的数据支撑，破解资源配置的滞后性问题，实现教育资源供需的动态研判和资源统筹调配的智能决策。

加强优质数字教育资源共建共享，建强用好国家中小学智慧教育平台，完善省、市、县三级数字教育资源公共服务体系，打破区域、学校、学段之间的数字资源壁垒，建立优质数字资源的开发、审核、共享、应用机制。完善数字资源知识产权保护与开发激励机制，对优质数字资源的开发者给予经费、评优、职称等方面的激励，保障优质数字资源的持续供给。以数字化赋能师资队伍建设与均衡配置，依托数智技术支持，健全完善线上研修与教研体系，将优质师资转化为优质数字师资，弥补部分地区学科教师结构性短缺问题。建立教师数字档案与统筹调配管理系统，实现教师编制、岗位、专业能力、交流轮岗的数字化管理，为师资的跨区域、跨学段统筹调配提供信息化支撑，提升师资调配的效率与精准度。

“十五五”时期是基础教育扩优提质的攻坚期，需健全与人口变化相适应的教育资源统筹调配机制，实现基础教育资源系统性、前瞻性调配，构建优质均衡的基本公共教育服务体系，夯实教育强国建设的战略基点。