基础教育师资跨学段调配是提高师资使用效率、化解师资供需矛盾的重要举措。党和国家高度重视教师队伍建设，出台系列政策推动师资充足供给、结构持续优化、质量稳步提升，并取得了显著成效。然而，近年来基础教育阶段学龄人口呈“排浪式”波动，低学段师资冗余与高学段师资紧缺并存的矛盾凸显。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确提出，因地制宜打通使用各学段教育资源，加强跨学段动态调整和余缺调配。为落实教育强国建设的任务，多地探索通过跨学段调配教师的方式以实现学段间师资的余缺互补。这一举措虽在一定程度上提高了师资配置的效率，但也存在“配非所需、调非所愿、发展受阻”等现实问题。为此，全面研判学龄人口的变动趋势，测算师资跨学段调配空间，系统诊断师资跨学段调配面临的障碍并提出对策建议，对于畅通师资跨学段调配具有重要的理论意义与实践价值。

为研判师资跨学段调配的可行性，课题组基于学龄人口及师资配置的宏观统计数据，对学龄人口变动趋势与师资跨学段调配空间进行测算。为进一步诊断师资跨学段调配面临的障碍，课题组于2025年赴河南、湖南两省曾开展过师资跨学段调配的4个县进行实地调查，以期为完善基础教育师资跨学段调配提供参考。

受生育与迁移的影响，我国学龄人口规模的峰谷变动规律在学段间与区域间存在显著差异。

出生人口规模的周期性波动引发了基础教育阶段学龄人口的“排浪式”波动。当前基础教育阶段学龄人口主要对应2008年以来的出生人口队列。在此期间，我国出生人口规模呈“短暂上升、高位波动、持续下滑”的变化规律。具体而言，我国出生人口数在2008—2011年短暂上升；随后在“单独二孩”“全面二孩”以及“龙年效应”等叠加作用下，出生人口数量于2012至2016年间高位波动，并于2016年达到近十年的最后峰值1883万人；此后，随着生育意愿的持续走低，出生人口规模断崖式下滑，至2025年降至792万人，较2016年减少57.94%。出生人口的规模波动传递至教育系统，基础教育各学段学龄人口的峰值交替出现，呈现出“排浪式”波动规律。预测结果显示，各学段达峰时间依次递延：小学学龄人口已于2023年达峰，并进入快速缩减期，预计到2035年将降至6068.60万人，较峰值下降44.00%；初中学龄人口将于2026年达到峰值5585.54万人，随后转为下降，至2035年与峰值相比缩减38.47%；高中阶段学龄人口的峰值则滞后至2029年的5581.66万人，至2035年与峰值相比下降25.61%（见图1）。各学段学龄人口规模的交替增减，深刻影响了师资供需格局，引发了低学段师资富余与高学段师资紧缺并存的结构性矛盾。

不同地区生育意愿与人口流动趋势存在明显差异，学龄人口变动呈“错序达峰”特征，可归纳为“小学渡峰型”“初中渡峰型”和“过峰型”三种类型。

一是小学渡峰型地区。此类地区多为人口流入或人口稳定地区，在2012—2016年受生育政策放宽影响形成生育高峰，传递至基础教育阶段现于小学形成了学龄人口峰值。以广东G市市辖区为例，2025年该区小学峰值年级在校生数为27.25万人，较其初中和高中峰值年级分别高24.92%和44.41%。随着学龄人口峰值向中学阶段推移，此类地区将面临小学师资富余与中学师资紧缺并存的局面。

二是初中渡峰型地区。此类地区受“二孩”政策刺激相对有限，最后一个生育高峰出现在2012年前后。因此，当前学龄人口峰值正处于初中阶段，形成了“小学过峰、初中在峰、高中迎峰”的格局。此类地区高中阶段学龄人口规模即将快速增长，师资供给面临巨大压力。以河南P县为例，该县高中阶段学龄人口将于2027年达峰，与当前相比增幅为23.29%；而小学阶段学龄人口将持续缩减，至2030年缩减至当前的46.55%。为缓解小学阶段师资富余压力，该县将于近两年遴选200位教师转岗至其他事业单位。

三是过峰型地区。作为人口净流失地区的典型样态，此类地区出生人口规模常年下滑，各学段学龄人口规模均呈收缩态势。以吉林L县为例，该县各学段学龄人口规模自2018年起持续下滑，2033年该县普通高中在校生人数将跌至0.57万人，与2025年相比降幅为43.35%，师资面临富余风险。

随着新型城镇化的不断推进，乡村地区学龄人口向城镇地区持续集聚。2020年我国乡村流动人口规模已高达2.49亿人，与2010年相比增加了1.06亿人。在此背景下，乡村地区学龄人口规模持续下降，而城镇地区部分学段仍处于规模扩张阶段。分学段来看，城乡小学阶段学龄人口规模均呈现持续下降趋势，但乡村地区降幅更为明显；初中和高中阶段，城镇地区学龄人口分别在2026和2029年前后呈“先增后减”的变动趋势，而乡村地区已提前进入快速收缩期。以河南P县为例，2017—2024年该县城镇普通高中在校生人数由1.58万人增至2.62万人，增幅为65.82%；相比之下，乡村地区小学阶段在校生人数由7.05万人减少至3.07万人，降幅为56.45%。随着学龄人口向城镇地区的持续集聚，乡村地区学龄人口“空心化”的分布格局日益凸显，逐步形成“乡村低学段师资富余、城镇高学段师资紧缺”的二元格局。该县有多所乡村小规模学校出现“一生多师”现象，却有55.55%的高中生师比未达12.5∶1。

为科学测算师资需求以研判跨学段调配空间，本研究以教师工作量均等化为基本理念构建师资需求测算模型，对各学段师资需求数量及变动趋势进行测算。t 年p学段师资需求总量为：

其中，p=1、2、3分别表示小学、初中和高中，kp表示p学段对应年级，i表示学科，为t年kp年级班级数，为kp年级i学科周课时量，为kp年级i学科教师周工作量常模。各年度班级数量由在校生人数除以2023年平均班级规模得出，高中选考物理、化学、生物、历史、政治、地理的考生比例分别设为70.84%、51.96%、61.53%、29.16%、37.78%和48.73%；语文、数学、外语教师周最高课时量分别设定为15和11节、其他学科为16和13节。

受学龄人口“排浪式”波动影响，我国基础教育阶段师资配置呈现出“低学段富余、高学段紧缺”的特征。小学阶段学龄人口规模缩减速度远快于教师退休速度，师资面临大规模富余风险。预测结果显示，至2035年我国小学阶段学龄人口数量与2023年相比将下降49.84%，而在此期间，自然退休教师占比仅为31.78%。初中阶段师资需求先增后减，整体呈富余趋势。与2023年相比，初中师资富余规模在2026年达到最小值，此后师资富余比例持续增加。普通高中师资先紧缺后富余，师资缺口预计在2029年达到峰值59.61万人，随后将逐步由紧缺转为富余。对比发现，义务教育阶段师资的富余规模已超高中师资缺口，师资跨学段调配初具规模空间。

研究表明，2022年小学阶段道德与法治、科学、体育与健康、美术、劳动和综合实践活动教师配置不足，初中语文、劳动、综合实践活动教师配置不足；而高中阶段因选课走班制带来的“潮汐效应”，使各学科师资出现阶段性短缺。这也就意味着，仅凭教师规模的余缺状况难以精准研判师资跨学段调配空间，须系统审视学段间师资的结构性匹配情况。依据各学科师资余缺情况的学段分布，可划分为以下四类。

第一类是低学段富余、高学段紧缺。语文、数学、物理等学科教师在义务教育阶段相对富余，而在高中阶段相对紧缺（见表1）。随着学龄人口峰值向高中阶段转移，此类学科高中阶段师资缺口将进一步扩大，而义务教育阶段则持续富余。此类学科均可通过由低学段向高学段的师资调配，在规模上实现学段间的余缺互补。

第二类是低学段紧缺、高学段富余。道德与法治/思想政治、艺术、体育与健康、科学属于这一类型，且除体育与健康教师外其余学科均可通过由高学段向低学段调配弥合师资缺口。

第三类是全学段紧缺。综合实践活动与劳动教师在各学段均有一定缺口，且在义务教育阶段尤为突出。由于此类学科师资在各学段存量不足且缺口较大，在短期内并不具备跨学段调配空间。第四类是全学段富余。生物学、化学、外语、信息科技/技术、地理和历史教师在全学段呈现相对富余的配置样态，暂无师资跨学段调配需求。

学龄人口变动的区域分化导致不同类型地区师资余缺状况存在结构性差异。在以县为主的教育管理体制下，需以区县为基本单位测算各类型地区师资余缺变动情况与跨学段调配空间。测算结果显示，“小学渡峰型”“初中渡峰型”和“过峰型”地区在师资跨学段调配空间上存在显著差异，分别呈现调配空间较大、调配空间较小和无调配需求三种样态。小学渡峰型地区学龄人口变动与全国整体趋势较为相似，大部分学科均具备跨学段调配空间。以广东G市市辖区为例，全区除小学道德与法治、小学体育与健康、劳动和综合实践活动外，其余学科均可通过同学科跨学段调配满足配置需求。同时，随着此类地区中学阶段学龄人口不断增长，由低学段向高学段调配的师资空间将进一步扩大。初中渡峰型地区仅有少量学科具备调配优化空间。以河南P县为例，该县大部分学科均呈现全学段紧缺样态。通过跨学段师资调配仅能满足语文、数学教师的配置需求，其余学科调配空间相对较小。过峰型地区几乎没有师资跨学段调配需求。以吉林L县为例，该县仅高中阶段综合实践活动教师配置不足，且可通过由低学段向高学段的调配满足师资配置需求。此类地区各学段学龄人口均处于持续下滑阶段，师资配置均相对冗余且面临进一步过剩风险（见表2）。

加强学段间教师动态调配是应对学龄人口“排浪式”变动的重要手段。然而，由于缺乏系统规划，跨学段调配受限于存量师资相对短缺、多元主体的利益冲突、教师与岗位需求的结构性错配以及待遇与发展保障体系不兼容等，在实践中运转不畅。

数量充足、结构匹配且符合高学段资质要求的师资储备是推进跨学段调配的基本前提。目前，跨学段调配主要是将农村小学、初中的富余教师向高中调配。然而，受农村教师队伍老龄化、政策性流动约束和高学段资质门槛等多重因素限制，具备调配意愿且符合条件的教师规模较小。

第一，农村师资老龄化严重，跨学段流动意愿薄弱。目前，我国农村地区教师队伍年龄结构偏高，部分乡镇超过50岁教师占比已超五成。老龄教师在长期的乡村教学生活中形成了稳定的惯习，几乎没有参与跨学段调配的意愿。加之当前职称评聘向乡村倾斜力度较大，老龄教师更倾向于留任乡村任教至退休以获得高级职称，进一步削弱了其参与跨学段调配的意愿。

第二，年轻教师流动受政策约束，可调配空间持续收窄。年轻教师作为跨学段调配的主要目标群体，面临“想调不能调”的困境。近年来，各县频繁组织教师进城选调，从农村地区抽取大量符合条件的年轻教师单向流入城区。在此背景下，留在农村的年轻教师多为近年通过特岗计划、公费师范生等政策补充，虽普遍具备流动意愿却受制于规定服务期未满而无法调动。部分地区甚至出现了进城选考教师数量不足的现象。以湖南C县为例，该县2025年计划选调61人进城，但仅有48人报名。

第三，资格壁垒与学历门槛双重限制，进一步过滤潜在调配对象。高学段对教师任职资格与学历层次的要求形成双重过滤，压缩了可调配师资空间。在任教资格方面，我国教师资格制度具有“向下兼容”的特征，而农村教师多数仅持有所教学段资格证，不具备高学段任教资格。调查显示，湖南C县乡镇义务教育教师中仅11.92%持有高中教师资格证。学历结构方面，在教育强国建设背景下，中学阶段对研究生学历教师的需求日益迫切。然而，我国农村地区拥有研究生学历的教师比例极低，镇区和乡村2023年义务教育阶段研究生学历教师占比仅分别为1.43%和0.83%。若将拥有研究生学历作为跨学段调配的基本条件，会进一步筛除大量学历不达标的教师，导致跨学段调配面临“无人可调”的现实困境。

师资跨学段调配涉及多元主体为实现自身核心利益而进行的复杂博弈。由于各部门协同不畅、学校和教师隐性抵制等，多元主体的利益未能得到有效调和，影响了跨学段调配的顺利推进。

第一，各部门权责分割，降低师资调配协同效能。师资跨学段调配是一项复杂的综合改革，涉及教育、编制、人事、财政等多个部门，各部门基于自身的职能属性与核心利益形成了分化的行政逻辑。教育部门按照资源配置效率最大化的原则调配教师，通过将低学段富余师资调配至高学段实现师资配置的供需平衡。编制部门遵循编制总量“只减不增”的原则严控各校编制数，在学校编制饱和时无法实现“编随人走”。人社部门和财政部门遵循“编岗捆绑”的管理原则，在编制保留在原单位的情况下，调配教师的人事关系无法同步调动。这就使跨学段调配的成本最终由教师个体承担，导致其面临工龄认定偏差、工资发放不及时、职称晋升受阻等一系列问题。

第二，校长存在本位意识，隐性抵制师资调配。校长作为学校发展的第一责任人，其决策模式遵循有限理性原则，具有维护本校教育质量与师资稳定的倾向。当前政策缺乏对调出校师资结构的保护机制，可能导致其教师队伍面临“结构性坍塌”，引发调出校校长的抵制。部分地区在调配时仅关注调入校的师资需求，从低学段大量抽调稀缺学科与骨干教师。以湖南D县某乡镇学校为例，该校12个班级原配有2名体育教师，今年有1名教师选调进城，体育课程只能由其他学科教师兼任。为此，部分校长会采取“做工作”策略进行隐性抵制，以阻止优质师资外流。

第三，行政指令主导调配意愿，引发教师“软抵抗”。教师应享有基于专业发展与个人福祉决定是否参与调配的权利。然而，由于符合遴选标准的教师数量有限，部分地区采取了强制调配的手段，将教师视为“哪里需要哪里搬”的被动政策执行工具。这使教师产生了强烈的抵触情绪，甚至采取故意答低分等策略进行抵抗。

教师能否胜任新学段的教学工作是决定师资调配政策成效的关键，这一能力高度依赖于教师教育体系。近年来，教师培养与发展的“学段针对性”不断增强，各学段的教师专业差异愈发明显。然而，这也在一定程度上强化了教师专业素养的学段区隔，逐渐构筑起教师跨学段流动的专业壁垒，导致教师无法快速适应新学段的教学工作。

第一，学科知识体系存在纵向断层，难以实现跨学段迁移。从小学到高中，学科知识在广度与深度上呈阶梯式递进，表现为从启蒙性、基础性向系统性、抽象性的跃升。然而，现行的教师培训通过学段隔离的课程设置将教师的知识结构固定于某一特定学段，导致其在跨学段调配时面临知识断层。当教师被跨学段调配至初中或高中时，常因知识储备深度不足而难以快速胜任新学段的教学任务。这一问题在理科教师中尤为显著。多位调配至高中任教的理科教师反映，由于学科知识跨度过大，在调配初期的备课与教学中面临着巨大的压力。有教师表示，“即使调配已满一年，上课依然会非常紧张”。

第二，教学方法形成路径依赖，难以实现跨学段转化。不同学段的教学方法呈现出显著的特征分异：小学阶段侧重通过“玩中学”激发兴趣，初中阶段转向以“做中学”发展探究能力，而高中阶段则强调在“真实学习”中培养复杂问题解决能力。这种差异源于不同年龄段学生的认知发展特点，也体现了各学段不同的教学目标定位。长期在某一学段任教的教师会形成稳定的教学方法偏好，在跨学段调配后往往难以突破原有的教学定式，导致教学方法与新学段的教学要求产生明显错位。

第三，学生心理社会发展差异明显，导致师生互动受阻。依据埃里克·埃里克森的心理社会发展理论，小学生与初中生分别处于“勤奋感对抗自卑感”与“自我同一性对抗角色混乱”的关键阶段。小学阶段，学生更依赖教师的积极引导与任务完成的正向反馈来建立自信；而在中学阶段，学生则亟需教师在价值引领与身份建构方面的支持，以帮助其形成稳定的自我认同。这要求教师采取不同的互动策略。然而，跨学段调配的教师往往带着原学段的互动惯性进入新环境，难以准确把握新学段学生的心理需求，导致师生互动效能降低影响教学质量的提升。

在新学段的待遇保障和发展前景是跨学段调配教师关注的重点。现行制度尚未构建“愿调配、稳得住、有发展”的教师支持体系，导致教师在调配后可能面临薪资待遇下降、职称晋升受阻和发展前景不利等问题。

第一，跨学段教师薪资待遇难对齐。因不再享有乡镇工作补贴、乡村教师生活补助等津补贴，部分由农村调配至城区高中的教师工作量倍增但收入下降。以湖南C县为例，农村小学与城区高中同职级教师的基本工资与绩效工资基本相同，但农村教师享有的各类津补贴比城区教师多1万~2万元。同时，随着课后服务收费及发放的进一步规范，高中阶段普遍停收了课后服务与晚自习费用，跨学段调配教师无法获得原学段的课后服务费，工资待遇进一步下滑。相比之下，高中阶段教学任务显著加剧，教师需义务承担早晚自习等工作，日均在校时间较小学阶段延长3~5小时。工作量的大幅增加与收入的下滑形成了强烈的反差，加之通勤、住房等生活成本的上升，严重削弱教师参加跨学段调配的意愿。

第二，跨学段教师职称体系衔接不畅。科学合理的职称制度对激发教师工作积极性、促进教师专业发展具有重要激励功能。近年来，尽管我国已推动实施中小学职称体系的贯通化改革，但跨学段调配教师仍可能面临职级下降与晋升困难等现实挑战。一是受调入校岗位结构比例限制，教师面临“高职低聘”风险。中小学各级岗位数量严格依据编制数按比例核定，在无教师流动或退出的情况下大多处于饱和状态。这也就意味着，跨学段调配教师可能因调入校相应职级岗位已满，无法按其原职称等级予以聘任，而不得不“低聘”至低职级岗位，造成其薪资待遇的下降。二是职称评价体系存在学段区隔，教师成果遭遇折价。教师职称评聘呈“一校一策”特点，且不同学段评价侧重存在差异。高中阶段将高考成绩、毕业班教学经历等作为关键指标，而跨学段调配教师在原学段无法积累此类经历，导致其在职称评聘中存在结构性劣势。同时，教师在原学段积累的教学成果与经验也可能因评价标准差异而面临“打折”风险，进一步削弱其在职称评聘中的竞争力。

第三，跨学段教师职业定位不明确。学龄人口的“排浪式”波动使高学段对师资的需求具有周期性、阶段性特征。部分教师将调配视为一种短期的“救火”任务，普遍担忧未来面临“二次调配”或“岗位回流”，从而缺乏长远的教学投入。同时，调入和调出学校都可能将调配教师视为对方的人，导致教师无法获得足够的培训机会与专业支持，影响了教师的职业发展前景。

实现师资跨学段调配的关键在于妥善协调多元主体利益实现教师与岗位需求的精准匹配。为此，需坚持系统谋划、统筹推进，遵循“调多少”“怎么调”“愿意调”“有发展”的基本逻辑，促进教师跨学段有序流动，推动师资供需精准对接，实现教育资源优化配置和教育质量整体提升。

为应对学龄人口“排浪式”变动引发的师资配置结构性矛盾，应推动师资配置从“被动响应”向“主动适应”转型。这需要以精准的学龄人口及师资需求预测为基础。

第一，精准预测学龄人口规模及分布。学龄人口预测所需的关键数据涉及教育、公安、卫健、统计及编办等多个部门。为此，应整合多部门数据资源，根据数据变动规律及政策变化科学设定生育、流动等关键参数，精准预测县域内各学段学龄人口的规模与空间分布。

第二，科学研判师资余缺状况。应根据各级各类学校特点，建立以学校规模、班级分布、课程设置、教师工作量等为基本参数的师资需求测算模型，以学校为单位开展师资需求预测。在此基础上，教育部门应根据教师队伍的存量规模、年龄结构和招聘计划，动态监测不同学段、学科的师资余缺情况。

第三，制定师资跨学段调配策略。根据师资余缺的周期性变动特征与结构性差异，教育部门应以“相邻学段优先、紧缺学科优先”为基本原则，明确各年度参与调配的教师规模、学科结构、流动方向与优先级序。同时，锚定调配目标群体，通过组织提前培训等方式帮助其考取高学段教师资格证，提前适应高学段教学。

为化解师资跨学段调配中的多元主体利益冲突，应构建以县级政府为主导、多部门协同联动的治理体系，统筹推进师资跨学段调配。县级人民政府应发挥牵头作用，确定教育部门为师资调配的执行主体，细化编制、人社、财政等部门的职责分工，并将其履职情况纳入年度考核体系。充分发挥“县管校聘”对师资配置的优化效能，实现教师编制和人事关系等随调配同步调转，逐步完善教师评价考核体系与竞聘上岗机制。

为避免“指派式”调配引发的抵触情绪，应建立教师与学校双向互选机制。教育部门应定期发布跨学段调配岗位需求与资质标准，组织符合条件的教师进行志愿填报与统一选拔。根据综合成绩实行“高分优选、按序选岗”，并设定最低录用分数线确保调配教师的基本素质。对未调配至心仪岗位的教师，应保留其返回原单位任教权利；对确属紧缺且难以双向匹配的岗位，可采取专项激励措施以提高岗位吸引力。

为避免优质师资过度流失，应建立系统的保护性原则与补偿制度。一是在确保调出校各学科课程得以开齐开足的前提下，设定各校骨干教师及各年龄段教师的调出比例红线，并对乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校实行更严格的保护。二是设置至少六个月的过渡期，确保调出校有充分时间完成工作交接及教学安排。三是对调出学校实施资源补偿与政策支持，通过经费倾斜、专项支持和优先招聘等方式保障其教师队伍建设。

为提高教师参与跨学段调配的积极性，应建立健全教师跨学段调配的激励与补偿制度。

第一，构建多元激励体系。在职称评审、岗位晋升、评优评先时对跨学段调配教师予以适当倾斜，将其政策性的流动经历转化为可持续的职业发展优势。同时，切实回应跨学段调配教师的核心关切，为其子女提供义务教育阶段学校的优先择校权。完善调配教师荣誉制度体系，通过专题宣传、事迹报道、公开表彰等方式增强优秀跨学段调配教师的职业认同。

第二，科学制定补偿标准。针对跨学段调配后教师可能面临的工作量增加而收入降低问题，应建立以工作量为基准的待遇补偿标准，科学制定课后服务与晚自习等津贴发放标准，确保教师劳有所得、优劳优酬。同时，综合考虑因工作单位变更带来的通勤成本上升、家庭照料压力增加等因素，制定合理的经济补偿方案并在首聘期予以补偿。对于通勤距离过远的教师，应提供周转房或专项租房补贴，切实缓解其生活压力。

为保障跨学段调配教师“稳得住、有发展”，应着力打通其职业发展通道，构建覆盖聘任、培训与晋升的支持体系。

第一，实施弹性聘任周期管理。为避免因调配周期不明确而产生“借调”式的身份错觉，应设定包含1年试用期和N年服务期的弹性聘任周期。在试用期内，教师可根据自身适应情况选择留任或返回原单位任教；在进入稳定服务期后，调配教师的人事关系应转至现单位，并签订聘任合同。在服务期满后，教师可根据自身意愿选择留任或返回原单位。

第二，实施分层分类的精准培训。跨学段调配教师的教学经验参差不齐，传统的教师培训无法为其提供普适性的支持。为此，应开展个性化、专业化的教师培训。可建立“必修+选修”的培训课程体系，允许教师根据自身专业短板自主选修相应模块课程，实现教师专业素养的个性化发展。同时，学校应将跨学段调配教师全面纳入本校教师培养体系，确保其享有同等的培训与发展机会。

第三，建立职称跨学段衔接机制。为避免教师因跨学段调配导致其原有的专业积累被“清零”，需从制度层面打通学段壁垒，确保其职业晋升路径的顺畅。一方面，应根据各类荣誉的难度等级制定科学的成果认定与分值换算方法，使教师在原学段取得的教学成绩得以延续。另一方面，各校应将跨学段教学经历作为加分项纳入评价指标体系，以确保调入教师与原校教师站在相对平等的起点上。