中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持和加强党的全面领导，关系党和国家前途命运。2018年，习近平总书记在全国组织工作会议上指出，“在中小学、医院、科研院所，党组织领导的校长（院长、所长）负责制还没有建立起来”。此后，在中小学加强党的领导成为我国教育领域一项重大政策议题，改革试点也随之展开。2022年1月，在试点基础上，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（以下简称《意见》），中小学校党组织领导的校长负责制改革在全国范围内推广实施，中小学校领导体制发生了根本性变革。但在改革实践过程中，出现了很多争议和矛盾，成为制约改革走向深化的瓶颈，亟须理论上的阐释和政策上的回应。

2018年全国组织工作会议结束后，教育部统筹部署在上海等全国多个地区中小学校开始试点，就党组织领导的校长负责制改革的关键问题展开探索。经过大约3年的试点，2022年初中办印发《意见》，党组织领导的校长负责制在全国范围内广泛实施。各地遵循“先试点后推广”的路径，细化实施方案，修订学校章程，明确权责清单，建立决策机制，规范议事规则和运行程序，持续推动改革落地。截至2023年底，全国78.2%的中小学建立了党组织领导的校长负责制。部分省区推广进程更快，如河北省、山东省等地区中小学校党组织领导的校长负责制改革提前实现全覆盖，湖南省整体落实率达91.54%，吉林省明确2024年底基本完成改革任务等。

当前，党组织领导的校长负责制改革已经成为我国中小学校领导体制的根本性变革，并产生了重大且深远影响。

已有研究主要围绕四类议题展开探讨：第一类研究关注党组织领导的校长负责制的背景和意义，认为这是全面加强党的领导的政治需要，对于落实立德树人根本任务、推动学校治理体系现代化具有重要意义；第二类研究关注改革取得的成效，发现制度体系逐步完善，党建与业务深度融合，治理效能获得提升，队伍建设持续加强；第三类研究梳理了改革过程中面临的挑战，发现权责边界还比较模糊，决策与执行存在矛盾，协调机制不够健全，监督评价体系比较薄弱；第四类研究关注深化改革的政策方案和实践策略，认为应准确厘定党组织与校长的权责边界，推进党组织和校长的党政沟通协调，以制度建设为抓手深入推进全过程民主治理，关注中小学校领导体制改革与教育规律的关系。

这些研究对中小学校党组织领导的校长负责制改革进行了深入分析，但依然存在可以深化之处。其一，改革过程中不同地区、不同学校的实践类型丰富多样，已有研究未对这种多样性给予充分关注。其二，已有研究多关注现象和问题的分析，缺乏理论上的抽象，对学校领导体制的演变发展和深层矛盾未能提出具有解释力的理论分析框架。其中理论建构的工作具有重要意义，不仅在于能够为解决实践问题提供理论依据；更重要的是，西方学界常用“管制模式”或“威权政治”等带有偏见的理论范式审视中国实践，导致学术场域中对中国特色制度实践的解释权缺位问题，这也是本研究着力回答的问题。

本文的论证思路是，首先对改革的动因与多样的实践形态作出事实判断，准确把握其中的关键问题，为分析提供事实依据；其次，从政治秩序和行政逻辑两个维度对改革进程、实践形态和关键问题作出阐释；最后，尝试构建一个具有解释力的理论框架，把握改革规律和发展趋势，并据此提出若干政策建议。

本研究采用的实证资料，主要来自课题组的调研，以及政策文件、统计数据和其他学者的研究。综合考虑地域分布的代表性和改革推进情况，课题组于2023年3月至2025年3月期间，通过半结构化访谈、座谈的方式调研了15个省级行政区，包括北京、上海、重庆、江苏、浙江、安徽、云南、贵州、山东、吉林、湖北、甘肃、内蒙古、河南、福建。访谈对象包括政府部门有关负责人、学校管理者等，累计230人，整理访谈记录10余万字。同时，课题组对全国中小学校党组织书记、校长进行抽样调查，回收有效问卷833份，样本覆盖21个省级行政区。访谈和问卷调查主题涵盖实践形态、成效、问题、建议等。此外，课题组还访谈了俄罗斯、日本、坦桑尼亚、缅甸、柬埔寨、泰国、印度尼西亚、越南等国家的学者、政府官员和中小学校管理人员，了解其中小学领导体制，以在全球框架中审视中国改革实践。这些资料构成了本研究的实证基础。

在展开讨论之前，有必要呈现中小学校党组织领导的校长负责制改革的动因，以及当前的实践形态和主要矛盾，作为后续分析的事实基础。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》规定中小学实行校长负责制。在这一体制下，校长全权负责各项事务,党组织配合校长工作。在当时的历史阶段，全国中小学办学格局呈现出“小而散”的特征，学校规模较小，管理事务较少，组织形态更接近“初级群体”的性质，且党员人数较少，多数学校并不具备组建党组织的条件。在这个阶段，校长负责制发挥了很好的治理效能，没有必要，也没有条件实施党组织领导的校长负责制。

但随着经济社会不断发展，教育改革走向深化，校长负责制已不再适应新的形势。首先，多数学校具备了单独建立党组织的条件。随着“撤点并校”加速推进，中小学校数量大幅减少，规模持续扩大，师生及党员数量显著攀升。改革前夕，2016年全国公立中小学校平均有约55名教职工，党员人数接近18名。这意味着大多数学校已具备单独建立党组织的条件。其次，学校自主权不断扩大，治理事务特别是重大事项增多，治理难度显著提升，校长负责制已不再适应。近年来，我国基础教育管理体制的一个重要趋势是向学校下放办学自主权，学校治理事务显著增加、治理难度大幅攀升。与此同时，随着我国社会主要矛盾的转换，人民群众对教育的期待也从“有学上”转变为“上好学”，招生入学工作日益成为公众关注的焦点问题，也隐含着极大的权力滥用风险。在此背景下，校长负责制已不再适用。

《意见》印发以来，党组织领导的校长负责制在全国范围内广泛实施，取得了一系列积极成效。调研数据显示，88.09%的受访者认为，党组织领导的校长负责制发挥了很好的治理效能。

调研发现，在不同地区和不同类型的学校，党组织领导的校长负责制主要存在以下五类实践形态。一是在党组织设置为党支部的中小学校，采取“一肩挑”模式，党组织书记与校长由一人担任，同时设1名专职副书记，形成“党政同责、一岗双责”的治理架构。二是校长转任书记，同时任命一名校长。调研发现，甘肃、安徽、江苏、河南等多数地区的中小学校常采取此种模式，党组织书记由校长转任，校长从其他学校调任或从校级副职当中提拔。三是校长岗位不变，同时任命一名党组织书记。这种模式又分为两种情况，一种是校长不是中共党员，此时需要选配党性强、懂教育、会管理、有威信的优秀党员干部担任学校党组织书记。另一种是区域性的政策选择。调研发现，上海、北京和杭州的部分地区多采取这类模式。四是在一些集团化办学场景中，党组织领导呈现“集团党委—校区党组织”的分层治理架构。集团党委统筹领导，各校区设立党组织书记岗位。五是联合党支部模式，针对农村小规模学校和教学点等的党组织设置难题，联合党支部模式是有效的解决方案。通常由3～5所邻近学校联合成立党支部，支部书记一般由规模较大学校领导或乡镇中心学校党员干部担任。

由于制度变迁的路径依赖效应和各地情况的复杂性，党组织领导的校长负责制改革在实践过程中面临多重挑战。

第一，党组织领导与校长负责存在权责边界模糊与角色冲突。65.7%的被访者表示党组织与校长的职责划分模糊。部分学校出现党组织书记包揽行政事务或校长架空党组织决策的现象。

第二，部分学校在改革中出现决策机制低效与执行梗阻问题。41.06%的学校反映决策执行机制不够清晰，效率不高。同时，“三重一大”事项与日常事务的边界比较模糊，导致“过度讨论”和“应议未议”问题并存。执行层面也存在分工不清、协同不够的问题。

第三，党组织领导的校长负责制与其他制度的衔接尚未完成。校长负责制已实施近40年，在此过程中，相关正式制度已经与其形成良好的协调效应，也形成了与之匹配的非正式制度（即文化），这些都构成了改革的阻力，也就是大量理论家观察到的“路径依赖”现象。以至于部分学校为了避免出现党政分设局面，刻意将教师党员人数控制在49人，以很高的代价维持形式合规。

第四，理论建构滞后、宣传解读不够，导致改革认同不足。马克思在《<黑格尔法哲学批判>导言》中指出，理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。然而，目前尚未形成具有解释力的理论框架，宣传和解读也不到位，导致自上而下的改革举措在实践中存在认识上的争议和困惑。特别是党组织领导与教育家办学的辩证关系、集体决策与治理效率的平衡机制等核心议题缺乏充分阐释。调研中38.06%的被访者表示领导班子存在认知分歧，甚至有6.84%的受访者对改革存在抵触情绪。

要对改革实践中的矛盾问题作出深入分析迫切需要理论创新。从本质上讲，党组织领导的校长负责制改革是学校治理政治秩序的重构，也是学校治理行政逻辑的深刻变革。

建立中小学校党组织领导的校长负责制是坚持为党育人、为国育才，保证党的教育方针和党中央决策部署在中小学得到贯彻落实的必然要求，这首先是一项重大政治任务。

培养什么人、怎样培养人、为谁培养人，是教育的根本问题。我国是中国共产党领导的社会主义国家，这就决定了我们的教育必须把培养社会主义建设者和接班人作为根本任务，培养一代又一代拥护中国共产党领导和我国社会主义制度、立志为中国特色社会主义事业奋斗终身的有用人才。中小学校党组织领导的校长负责制改革通过系统的制度设计与实践创新构建育人体系，确保党的教育方针和党中央决策部署在中小学校得到切实贯彻落实，确保把政治标准和政治要求贯穿于教书育人全过程，落实立德树人根本任务，为培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人提供坚强的政治保障。

治国必先治党，党兴才能国强，坚持党的领导关键在加强党的建设。我国19.9万所公立中小学校有约2.5亿名学生，1100多万名教职工，党员数量达350多万名，是党的建设的重要阵地。习近平总书记强调，各级各类学校党组织要把抓好学校党建工作作为办学治校的基本功。在中小学校建立党组织领导的校长负责制，突出党管干部、党管人才原则，强调党组织做好教职工思想政治工作和学校意识形态工作，加强师德师风建设和学校精神文明建设，领导学校党的纪律检查工作，落实党风廉政建设主体责任，为全面加强中小学校党的建设提供了坚强的制度保障。

当前我国正处于加快建设教育强国和实现第二个百年奋斗目标的关键时期，教育领域深层次问题不断涌现，大量改革涉及政府跨部门合作。但在政府治理的框架内，各个部门的目标、知识储备、权力资源、部门规章乃至部门利益存在差异，容易出现部门合作困境，也就是大量研究观察到的“分散的权威主义”现象。尤其是，在政府权力序列中，教育行政部门话语权较弱。对全国288个城市政府领导的特征进行统计发现，分管教育的政府领导在288个城市统计中排名多处于50%～60%区间，仅14.4%为市委常委，显著低于广泛参与教育领域跨部门合作的其他部门分管领导。与此同时，教育改革涉及国家、省、市、县、学校等多个层级，但不同层级的治理目标存在差异，高层制定的政策举措在执行中很容易出现稀释和选择性执行，也就出现了层级治理困境。这种跨部门协同和层级治理格局构成制约教育改革深化和政策落地的重要因素。

在我国，党的领导具有高度的权威，而且这种权威已经成为公共部门和全社会的共识，这在政策语言中被概括为“党是领导一切的”。面对教育改革发展的复杂任务以及传统跨部门合作和层级治理的现实困境，强化党的领导成为破题关键。党的十八大以来，我国从中央到地方自上而下地建立了以各级党委为核心，同时涉及多领域、多部门的议事协调机构，即各级教育工作领导小组。依靠党的领导的权威性，从高层次和宽领域推动政策的制定和执行，并履行监督职能。在该制度框架内，各级治理主体建立跨部门的协调机制，充分利用各部门的信息和资源优势，具体推动政策执行。

中小学校党组织的校长负责制改革，将国家治理层面的变革拓展到学校层面，从而形成了从中央到地方、学校的以各级党组织为核心的治理体系。通过重构权威体系，使学校治理与国家治理呈现“纵向贯通、横向匹配”的同构性质：中央深改委统筹全局决策，地方党委教育工作领导小组协调执行，学校党组织贯彻落实。这一垂直制度设计突破了“条块分割”的行政壁垒，将党的政治动员力转化为跨层次、跨领域协同的执行力。当学校党组织的政治功能与外部党委的统筹协调形成治理合力，党组织领导的校长负责制便超越了学校层面的制度创新，成为国家治理体系变革在教育领域的生动实践。

在我国已经建成世界最大规模教育体系并谋求建设教育强国历史时期，在权利格局已经形成并实际上对教育深化改革形成制约的关键阶段，这种治理创新具有重大意义。其不仅可以克服权利博弈的影响，回应政府跨部门合作的困境，还可以在很大程度上解决教育改革在不同层级之间的稀释问题，使教育领域深化改革成为可能。

在实践中，部分行为主体的认识存在窄化和片面化倾向，常常过于强调其落实立德树人根本任务、加强党的建设等属性，而忽视了其重构教育治理体系、推动教育领域深化改革的重大意义。这也是导致改革中出现诸多矛盾的深层因素。

党组织领导的校长负责制改革不仅是中小学校治理政治秩序的重构，也是学校治理行政逻辑的深刻变革。

“撤点并校”之前，中小学校规模普遍较小，重大事务少，基础设施建设、人员聘用、职称评聘、工资发放等事务多由政府部门直接负责，学校本级主要负责教学和日常管理。彼时中小学校的“校长负责制”实际上更接近“教育局领导下的校长负责制”，呈现出“外部监管”特征。

随着城镇化和“撤点并校”的持续推进，学校规模不断扩大，治理事务越来越多且复杂度显著提升，权力下放成为教育改革发展的重要趋势。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“落实和扩大学校办学自主权”。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》提出，深化简政放权、放管结合、优化服务改革。2020年教育部等八部门印发《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，明确提出保证教育教学自主权，扩大人事工作自主权，落实经费使用自主权。2025年，中共中央、国务院印发《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》，提出“完善学校管理体系，健全学校章程实施保障机制，落实学校办学自主权”。

在这个过程中，教师聘任制改革、“县管校聘”改革、职称评聘改革、绩效工资改革等持续推进，人员聘用、职称评聘、工资奖金乃至项目建设等权力正在逐步从教育行政部门下放至学校。在权力下放的过程中，中小学校建立了党组织领导的校长负责制，校长负责的事项依然是教育教学和日常管理，并没有发生理论上的重大变化；真正调整的是事实上的决策主体由学校外部的政府转向学校内部的党组织。这意味着中小学校行政管理逻辑的深刻变革：由政府外部监管和外部决策，转向学校内部自主治理。

这种变革在公共部门治理中具有重大意义。“一管就死，一放就乱”是全球范围内公共部门治理面临的共性问题，这意味着依靠政府的外部监管和行为主体的微观决策都无法达成公共部门治理效率和公共性的双重目标。奥斯特罗姆从研究五千多个小规模公共池塘资源案例出发，应用制度分析与经验分析的方法，发现公共资源的共享者们可通过“自主组织”实现有效治理。但是实现自主组织治理需要一些条件，主要包括：建立信任和共同体观念，能够确定值得信任的人，并找到恰当的方式来解决新制度供给的问题；清晰界定的权责边界；建立适当的冲突解决机制；由组织成员自主监督，并建立分级的惩戒机制；组织受到外部权威的认可，并且内部决策过程体现民主决策等。这与中小学校党组织领导的校长负责制改革中发生的学校领导体制由外部监管转向内部治理、同时完善学校管理体系的改革逻辑，具有深刻的内在一致性。因此，中小学校党组织领导的校长负责制改革不仅是一项学校领导体制的变革，更是一项旨在解决公共部门治理中根本性矛盾的深刻变革。

诚然，政府部门的简政放权并非易事，这涉及诸多权威重组和资源的再分配，因而很容易出现阻力。很多地区在完善学校治理体系的同时，政府并没有同步地向学校放权，是导致学校决策低效、运行机制不畅的重要原因。调研中，被访者形象地将这种现象称为“过去只有一个‘婆婆’，现在有两个‘婆婆’”。

在全球范围内，中小学校领导体制一般包括“一长制”和“委员会制”两类。“一长制”的核心特征为校长集权主导、全员参与协作。“委员会制”在形式上多表现为董事会、理事会、学校管理委员会等，成员一般包括政府部门代表、学校管理者、教师、家长、学生代表、社区代表等。在“委员会制”的框架内，校长主要负责日常教学和管理事务。“一长制”职权集中、决策迅速、责任明确、灵活性高，但是决策失误风险高、权力寻租空间大。“委员会制”可集思广益、权力制衡，但是相应地也会面临议而不决、责任分散等问题。调研发现，近年来全球范围内中小学校领导体制变革的一个重要趋势是，越来越多的国家开始采取委员会制。我国中小学校领导体制从校长负责制走向党组织领导的校长负责制，是由“一长制”转向“委员会制”的又一案例。

党组织领导的校长负责制改革深刻改变了中小学校决策与执行的关系。在校长负责制框架内，决策与执行是分离的，只有校长是决策者，其他副职都只是执行者，容易出现矛盾。而在党组织领导的校长负责制框架内，所有班子成员都既是决策者，也是执行者。相比校长个人决策后命令副职执行，在各方充分发表意见、协商达成共识基础上的集体决策往往能得到更好执行。

在中小学校党组织领导的校长负责制的制度框架内，已经没有了所谓的“一把手”。党组织书记是学校管党治党和办学治校的首要责任人，其职责一般概述为“主持学校党组织的全面工作，负责学校领导班子建设，确保党的教育方针和党中央决策部署在中小学校得到切实贯彻落实”。校长是学校行政工作主要负责人，其职责一般概述为“主持学校行政的全面工作，坚持党组织的集体领导，确保学校党组织的集体决议得到贯彻执行”。但无论是党组织书记还是校长，在党组织决策中均是集体决策的平等一员，明确采取少数服从多数的原则，没有谁拥有高于其他人的制度化权力，即所谓的“拍板”的权力。这一点从行政负责人和党组织负责人产生的过程也能得到印证，前者采取任命制，后者采取选举制，两者存在着显著的差异。从宏观层面看，政党与政府的作用也有相似的差别，政党是民主的核心制度之一，代表民意要求，也反映变化；相对而言，政府制度则稳定不变。因此，党组织决策比行政决策的科层性更弱、民主性更强；而在行政决策的范围内，行政首长则拥有更大的制度化权力，即在学校重大事项之外的教育教学和行政管理事务中，校长依然拥有最终决策权。

即使在实施“一肩挑”模式的中小学校，书记兼校长的职能定位也发生了深刻变化。在校长负责制的时期，作为行政首长的校长拥有最终决策权，可以“拍板”；但在党组织领导的校长负责制阶段，党组织书记兼校长在重大决策中依然要坚持民主决策、一人一票、少数服从多数的原则。《意见》也明确指出，学校党组织会议和校长办公会议（校务会议）要坚持科学决策、民主决策、依法决策。虽然在实践中情况要复杂得多，党组织内的其他成员必然会受到影响，但我们不得不承认，这是一种制度的进步，也是历史的进步。这意味着，在党组织领导的校长负责制的制度框架内，“一言堂”现象不再具有正当性。

在实践当中，很多地区为了保证制度的延续性，并克服委员会制容易出现的议而不决、责任分散等问题，经常需要明确一个权威，来保持学校治理的稳定性和效率。这种做法有时是区域性的，如上海多数学校依然延续校长作为学校治理的权威，党组织书记一般在年龄、资历、专业影响等方面与校长有一定差距。有时是因校制宜的，即根据各个学校的实际情况，以及书记和校长在年龄、资历、专业能力等方面的差异，来确定一个权威，并通过一些形式确立下来。例如，浙江一位学校党组织书记谈道：“任命校长的时候是区委副书记和组织部部长来任命的，任命我的时候是教育局局长和组织部副部长来的，那我就知道了嘛”。还有一位江苏的校长讲：“组织任命的时候反复叮嘱我，一定要配合好书记的工作。我们书记过去在学校担任多年校长，我个人也非常尊重他。”但无论是哪种形式，这里的“权威”与校长负责制时代都有着重要区别：前者在本质上是一种影响，而后者是一种制度化的权力。

但在实践中，“一把手”观念依然存在，很多人对党组织和校长关系的认识还存在模糊。片面强调某个岗位的最终决策权，或者任由书记和校长相互掣肘，都不符合中小学校党组织领导的校长负责制改革的内在规律，也是导致党组织书记和校长权责边界模糊、角色冲突的根本原因。

至此，本研究基于经验证据阐述了中小学校党组织领导的校长负责制的理论逻辑，可对实践现象和矛盾作出较好解释（见图1）。

但在实践中，依然存在对其意义、内涵的理解不充分的问题，同时由于改革涉及权威重组与资源的再分配，也存在选择性执行和路径依赖问题，这是造成实践中矛盾和问题的重要原因。为此，改革仍须走向深化。

首先，应坚持理论自信，深化对中小学校党组织领导的校长负责制改革的理论认识和宣传解读，以理论的彻底性达致立场的坚定性。应强调其不仅是落实立德树人根本任务和加强教育系统党的建设的制度保障，更是“两个大局”背景下我国加快建设教育强国的必然选择。

其次，实践中应尊重区域和学校间的差异，因地、因校制宜确定党组织书记与校长人选，避免“一刀切”式地刚性改革。这一点在军队领导体制的变迁中能获得一些启发。1931年《中国工农红军政治工作暂行条例》明确规定：“政治委员有权否决军事委员的不适当的命令”，客观上赋予政委高于军事指挥员的地位。但在1942年，中央军委决定，在团级及以上部队作战时，军事行动的最终决策权，统一归军事指挥员所有。可见，忽视区域和学校的实际情况，盲目强调某个岗位的最终决策权并不是务实之举。

再者，在完善学校治理架构的同时，政府应充分向学校放权，这一点尤为重要。制度效能的释放，需要保持“放权力度”与“完善治理体系”的动态平衡，二者应是统筹推进、一体谋划的：如果过分强调放权，则容易出现“一放就乱”的问题。相反，放权的程度不适应学校治理能力的提升，则容易陷入“一管就死”的困境。越来越多的基层探索和创新经验表明，统筹推进向学校放权和完善学校治理体系，提升学校治理能力，是解决“一管就死、一放就乱”难题、充分激发学校活力的关键。