数字技术是当今社会影响最为深远广泛的技术，在我国加快社会主义现代化教育强国建设的时代背景下，推动教育数字化转型正在成为政策热点。对新时代我国教育数字化政策进行研究发现，教育数字化转型政策主要遵从物力、人力、功能、目标“四维驱动”发展逻辑，但存在设施设备建设面临系统布局不足与效益低下的双重困境、公民数字素养与技能提升陷入“数字官僚主义”、助力教育治理能力现代化建设处于事实性的边缘状态、打造高水平教育公共服务体系的价值理念未实现转型升级等问题。基于此，提出以人民群众实质性需求为导向、以便捷师生教育教学活动为遵循、以数字教育人文性关怀为方略、以公民基本素养夯实为目标的教育数字化变革取向。

教育数字化，因能全面赋能教育、对教育活动“流程再造”、加速教育发展而成为当前教育改革发展的焦点与重点，在世界范围内引起了广泛关注和激烈竞争。进入新时代以来，我国相继出台了《教育信息化2.0行动计划》（简称《2.0计划》）、《“十四五”国家信息化规划》（简称《信息化规划》）、《“十四五”数字经济发展规划》（简称《发展规划》）等政策文件，着力推进教育数字化转型发展。面对国际教育数字化发展新趋势和我国教育数字化转型发展新要求，切实发挥出宏观政策的引领作用，成为新时代破解教育数字化转型现实困境、推动教育现代化和高质量发展的迫切需要。

近年来，国内外相关研究对于教育数字化转型的研究，已经逐渐从单纯的技术转型发展为包含意识、理念、技能等方面的多元化研究，致力于全方位打造教育数字化转型的良好生态环境。但已有研究对教育数字化转型政策关注不足，缺乏对我国教育数字化转型政策的深度解析与现实审思，对教育数字化转型政策优化发展提供的有效建议不足。本研究从宏观管理角度，对教育数字化转型政策进行分析，探求教育数字化转型政策合理性与目的性的统一，以期完善教育数字化转型发展，为教育数字化深化发展服务。

一

“四维驱动”：新时代教育数字化转型的政策逻辑

进入21时代以来，我国出台了一系列政策着力推动教育数字化转型，形成了物质支撑、人才驱动、功能驱动与目标引领的“四维驱动”政策构想，彰显了物力、人力、功能、目标统筹推进的发展逻辑（见图1）。

教育数字化设施设备是指综合运用现代教育教学理论和科技手段有效开展教学活动、进行教学管理所需要的一系列配套工具设施及信息资源库。它是教育数字化转型的基础性、根本性物质支撑，适度超前建设，是教育数字化转型发展不可或缺的因素。

一是明确提出数字化设施设备建设的目标。2016年发布的《国家信息化发展战略纲要》要求到2025年实现“固定宽带家庭普及率接近国际先进水平”，表明运用先进物质技术引领数字化发展是我国政策的鲜明目标导向。

二是着力夯实数字基础设施建设水平。我国秉持高效实用、绿色智能、安全可靠的数字化建设理念，提出夯实基础设施建设引领教育数字化发展的政策理念。《信息化规划》指出适度超前部署下一代智能设施设备，从网络连接设施、新型感知设施、新型算力设施等方面全方位推动数字基础设施能力提升。

三是加大教育数字化设施设备创新。这类政策着力实现基地、平台、学科、项目“四维一体”整体布局、协同合作，以此推动兼容基础研究、应用研究和技术开发的长效机制建设。

党的十八大以来，党中央高度重视提升全民数字素养与技能的有关工作，这不仅是顺应当下数字时代的必然要求，也是我国推动弥合数字鸿沟、促进共同富裕的关键举措。

一是打造全民共享的数字资源体系。优化拓展教育数字化资源和获取渠道，提高数字技能教育资源的全面性、共享性与便捷性，可助力形成全社会共用、善用、爱用数字教育资源的良好局面。早在2016年，《信息化规划》就曾对此明确要求“搭建全民数字技能教育资源体系”。

二是制定全民数字素养与技能提升计划。这类政策有助于在社会范围内营造数字技能学习风气，在潜移默化中厚植数字公民责任意识，对推广和普及全民数字技能教育有重要意义。《信息化规划》曾提出要开展针对各类社会场所的多样化数字技能培训项目。

三是加大对数字弱势群体的帮扶力度。教育数字化转型政策聚焦于满足不同群体的差异化需求，尤其关注数字弱势群体，不断提升其幸福感、获得感和安全感。《信息化规划》要求“精准帮扶信息弱势群体”，为重点人群提供常态化数字技能培训，有效提升其数字素养水平。

社会治理模式正在从线下向线上线下融合、从政府单向监管向更加注重社会协同治理转变。数字化赋能教育治理现代化建设，是新时代教育治理现代化的内在要求，也是教育数字化转型发展的迫切任务。

一是推动数字化与教育治理有机结合。充分利用新兴技术的先进优势，推动教育数字化转型高度赋能教育管理工作，有助于切实提升教育治理能力的现代化水平。《2.0计划》提出深化应用信息化基础设施、大数据系统等资源来优化教育管理、决策和公共服务能力。

二是增强政府数字化安全管理与风险防控能力。随着数字技术在社会各领域的渗透，涉及数字权力、数字犯罪、数字权益、数字应用等方面的管理问题骤然增加，带来了诸如数据安全、信息安全、网络安全等问题。《发展规划》从网络安全防护、数据安全和防范各类风险的角度出发加强数字经济安全管理，有利于根本上实现教育数字化规范发展、创新发展与利益主体的权益保护。

三是强化协同治理和监管机制建设。《发展规划》提道：“我国数字经济发展中数字鸿沟问题未得到有效解决，各行业应充分发挥数据要素作用，加强数据治理和监管工作。”

在现代公共管理视域中，公共服务体系是提升政府公共产品与服务的供给力来推动社会事业发展的基本方式。教育是一个国家最主要的公共产品，教育公共服务的供给是政府的重要职责。在新时代，党和政府将促进全体人民共同富裕摆在了更加重要的位置，而实现共同富裕的出发点和关键点是教育公共服务的均等化。为此，教育部指出要“形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共教育服务体系”，优化数字民生保障能力，提高教育公共服务的便捷性。

一是构建数字民生保障体系。十九届六中全会提出“要坚持在发展中保障和改善民生，加强数字民生建设”；《“十四五”公共服务规划》提出通过“推进新技术创新应用”“推动服务重心下沉基层”来提高公共服务共享水平。

二是推动教育数字资源共建共享和均衡配置。继数字经济快速发展以来，数字基础设施建设对公共服务支撑效果显著，教育数字资源已经成为重要的国家性战略资源。《行动计划》提出“完善数字教育资源公共服务体系”，《战略纲要》则在此基础上进一步强调数字教育资源的共建共享和均衡配置。

三是探索形成公共服务新模式。数字化催生了传统政府向“电子政府”“数字政府”转变，对公共服务体系产生了根本性影响，政府公共服务具有了新机制与新模式。《信息化规划》要求，“运用现代信息技术为‘中国之治’引入新范式、创造新工具、构建新模式”。

二

转型不足：新时代教育数字化转型的现实问题

党和政府通过上述政策大力推动教育数字化转型的同时，使其成为推动教育高质量发展的战略引擎，但现实中并未产生国家期待的重大效果，主要问题在于当前政策还未全面推进教育数字化实践转型，诸多实践困境仍然存在。

长期以来，我国教育数字化政策专注于教育数字化设施设备建设，但是由于这些政策对设施设备建设的系统性筹划不足，出现了设施设备系统布局不足与效益低下的双重困境。

一是数字化设施设备建设机制统筹布局和系统推进不足。系统整体应该是在一定的组织结构基础上，通过妥善协调整体与其要素、层次、结构、环境之间的关系构建形成的。我国已初步建成规模化的教育数字化设施设备体系，但从整体来看，其布局仍然欠缺系统性。例如，教育数字化设施设备的建设水平在不同地区间差异较为明显。研究表明，我国数字基础设施建设呈现“东高西低”和“城市高村镇低”的现象。这反映出我国在进行教育数字化设施设备建设时往往将重心放在局部几个领域，缺乏对整体建设的顶层设计和系统思考。

二是数字设施“消化不良”现象普遍。动态开放是系统功能发挥的基础条件。这要求教育数字化设施设备系统要做到技术设备的及时更新和科学维护。然而，由于缺乏资金和人才支持，很多学校无法做到这一点，导致其设施设备利用率低下，资源浪费现象突出。

三是数字化设施设备的应用效益低下，对教育教学的深度赋能不足。从教育系统整体来看，其子系统间都要保持协同关系，这种协同关系尤其体现在它们共同为教育系统的终极目标—实现高质量教育教学，提供支持与保障。作为教育系统的子系统之一，教育数字化设施设备系统也应以该目标为根本导向。然而，当前很多教师一味地专注于外在教学工具，对教学内在本质和原理的思考与理解不足，导致教育教学质量难以真正提升。

公民教育理论认为公民知识、公民技能和公民性格是公民教育的主要内容，且这三个组成部分在培养好公民方面相互关联。进入数字时代，数字素养与技能逐渐融入公民教育领域。然而在实际推进中，教育领域的“数字官僚主义”倾向十分突出，即“以技术为本”的本末倒置的办事作风大行其道。这种做法实际上阻碍了公民数字素养与技能的有效提升，也就忽视了公民性格与公民技能的养成。 

一是数字教育中的人文关怀体现不足。人文关怀是现代社会文明的基本标准。关怀教育理论强调在教育中培养儿童关怀关系的形成与关怀氛围的营造。在教育数字化转型中的人文关怀特别要关注数字时代边缘群体的特殊需求。但目前来看，我们欠缺数字教育背景下的深层人文关怀。有学者指出，目前科技资本主义逻辑支配下的数字信息生活往往会陷入“技术桎梏”，造成数字媒体生态与人在行为、心理和精神等维度深度交缠的症候。不断加强技术转型与技术关怀的融合，为各类群体营造较好的归属感，才能促进全民数字素养与技能有效提升。

二是数字教育中对社会情感学习关注不足。社会情感学习理论提出，社会情感学习是获得自我意识、自我管理、社会意识、人际关系、负责任决策能力的过程。忽视学生的社会情感需求会导致学生发展事倍功半。而数字时代情感教育问题，很大程度上源自“技术之上”风气影响下师生对数字工具的过度依赖和错误定位。这不仅阻碍了学生在数字化学习中调控自我意识和进行自我管理，而且加剧了学生的社会孤立问题，最终导致他们的负责任决策能力也难以顺利发展。综上，数字官僚主义倾向会造成对社会情感学习的漠视，使教育过程既无法促进学生非认知能力的发展，也无法适应学习者情感需求的变化。

三是基于数字化的学校特色发展不够。随着国家学校特色化发展政策的推动，一些学校在形成自身鲜明的学校数字文化和数字教育特色上付出了大量努力。然而，很多学校特色发展理念、方法和内容等和教育数字化转型结合并不深入。例如，一些学校在数字化特色打造中，对形式、排场和外显性特色的关注超越了对学校教育数字化特色内涵的重视，并没有发挥出教育数字化转型对于学校特色发展的强大赋能作用。

教育治理能力和治理体系现代化是新时代教育现代化的基础保障和重要特征。帕特里克·邓利维的数字治理理论认为数字治理包含重新整合、以需求为基础的整体主义和数字化变革三大主题，具体包含促进中央政府业务流程重建、将以公民需求为核心的底层价值逻辑融入政府治理的具体流程、重塑公共部门的组织结构和内部文化以实现权利再分配等内容。可见，数字化转型对治理能力现代化建设有着不可或缺的重要性。但目前我国的数字化主要用在一些边缘性活动中。

一是基于数字化的治理理念还未成为核心治理理念。意识是行动的出发点，特定的治理理念必然导致特定的领导方式。数字化转型的理念认识不够是当前我国教育数字化转型面临的一大挑战。在教育治理层面，体现为治理主体的数字化治理理念薄弱，具体体现为：治理主体尚未具备以数字思维引领教育治理体系转型的意识，以及对教育数字化治理本质的深入解读不够。

二是基于数字化的教育治理决策机制并未优化完善。教育治理决策机制建设是教育治理体系现代化建设的重点之一。随着数字化的深化发展，政府先后出台多个政策推动决策由经验驱动向数据驱动转变。然而，我国教育治理决策机制仍面临着环境复杂多变、结构僵化死板、流程封闭和滞后等一系列问题，在这种背景下开展数据驱动的教育治理决策活动，往往会导致最终决策缺乏全面性和系统性。

三是基于数字化的共享协同管理机制尚未全面构建。现代社会治理正在由政府“统治”向多元主体“共治”转变，加强各治理主体间的协作共享机制建设迫在眉睫。然而，我国教育数字化建设一般采用“以部门为主体，以项目为中心”的建设模式。在这种模式下，教育数字资源服务体系的整体布局往往被孤立的系统所割裂，形成所谓的“数据烟囱”“数据壁垒”“数据孤岛”等问题。

价值理念是关于社会发展某一方面的系统性思想，是社会制度的精髓和灵魂，具有指导性、辐射性、稳定性以及超越性。其指导性和超越性反映出价值理念必须既要来源于现实发展的概括总结，又要高于现实发展的实际情况。当前，我国教育公共服务体系建设在定位、衔接、资源建设等方面仍存在不足。究其根本原因，在于数字化打造教育公共服务体系的价值理念未实现转型升级。

一是教育数字化打造教育公共服务体系仍然偏重于公平。“公平正义”是一个国家文明程度的重要衡量，也是维护社会稳定的重要条件，但是“公平”与“正义”并不是一回事，公平是一个程序和过程的概念，而正义则是将平等的结果和公平的程序完美结合的理想状态，因此“正义”是更高级的文明形态。教育数字化在推进教育精准扶贫、提高政府公共服务水平、推动公共服务均等化等方面具有重要作用，可以实现“正义”文明形态。因此，教育数字公共服务体系建设的价值理念需要从“公平”向“正义”转型升级，进而实现服务能力的根本提升。

二是教育数字化打造教育公共服务体系仍然偏重于扩大供给。经过多年的建设和积累，我国教育公共服务体系中数字教育资源供给种类多样、渠道丰富，但这背后的供求错位现象十分突出。调查发现，“教师经常使用的数字教育资源种类和教师期待使用的数字教育资源种类之间存在严重偏差”。这反映出现有教育公共服务过于偏重供给，而忽视了实际需求，造成教育资源供给侧结构性失衡。

三是教育数字化打造教育公共服务体系仍然偏重于标准统一。多元智能理论强调个人根据自身特点和优势高效利用教育资源，从而在擅长的智能领域获得成功。但我国教育数字化公共服务体系建设中充斥着大量标准化思想，缺乏对个性需求的关注。各级数字教育资源平台中极少出现优质的以学为中心的数字资源，能够为学习者提供个性化、研究性学习的数字化资源稀缺。

三

人本逻辑：新时代教育数字化转型的变革取向

新时代教育数字化转型实现高质量发展，从根本上来讲就是要把人本身当作合理性目的而不是当作合理性工具，从合乎人发展目标与获得感的方式推动教育数字化转型。

实质性需求是指与人民群众需求相匹配的需求，产品供给不超越、不滞后人民群众需求。需求层次理论强调人的动机由其需求决定，弗朗西丝·海伍德认为“了解需求是保障质量的起点”。这启示我们：在教育数字化转型进程中，要以人民群众的真实需求引领教育数字化产品和服务质量提升。

一是增强数字技术拓展不同群体能力边界的效用。新兴教育数字技术对教育教学活动有强大的辅助作用，能激发使用者的高阶能力与高阶思维。对教师而言，数字技术变革要朝着帮助教师完成枯燥的重复性工作进行，让教师有更多时间进行创造性劳动。对于学习者而言，数字技术开发要多考虑结合学习者的性格爱好与个人需求进行，用技术赋能个性发展。

二是完善数字教育产品与服务生产管理制度体系。理查德·斯科特认为制度“包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源”。在对应的分析框架中，数字教育产品与服务生产管理制度的建立可以看作是规制性要素、规范性要素和文化—认知性制度要素共同作用的结果。其中，数字教育产品与服务生产管理制度的规制性要素，是指数字教育产品与服务供给中所涉及的法律法规和有关政策等；规范性要素是指数字教育产品与服务文化所形成的价值观、社会对数字教育产品与服务生产工作及回报的认可度等；文化—认知性要素是指对于数字教育产品与服务生产管理本质及价值的认知。

三是研制教育数字化产品与服务标准体系框架。教育数字化服务是服务提供主体通过提供教育数字化方式方法，以满足教育领域中服务对象需求的过程，其中涉及多方利益和多角色分工合作。在这些利益相关者之间建立起完整成熟的服务生态链，首先要将相应的服务规范标准作为其统一的行动纲领。参考国内外具有较强影响力的教育数字化相关标准和典型教育数字化服务案例能够为标准体系制定提供一定思路和启示。例如，国际标准化组织制定的学习资源元数据标准，以及科技公司提出的服务科学理念和“智慧地球”“智慧教育”的解决方案所造就的智慧教育服务成功案例。

技术文盲指在技术技能学习领域主动采取战略性抵抗的人。实践中，数字技术应用的过分盈余和复杂化会导致学习者选择逃离数字化进程，进而出现更多技术文盲。因此，在教育数字化转型的新时代，需重新审思教育数字技术发展逻辑将孕育出新的实践体系并参与对日常教育教学活动意义的重塑。

一是数字技术发展坚持“守正创新相协同”原则。一味地强调数字技术的先进性、新颖性和渗透性往往会导致教育数字化转型逐渐偏离教育的本质需求。“守正”指的是价值观层面要守住“素质教育、全面发展”的育人方向和“育人为本”的课堂目标，回归用数字技术推动教育教学活动便捷化的初心；“创新”指的是实践层面要加强技术研发，尽可能减少学习者在数字技术操作上的困扰，让他们能够更加轻松地掌握数字技术。

二是数字技术要促进教育包容发展。包容性发展是现代社会发展的基本要求。数字化领域的教育包容指的是提供公平获取数字技术的机会并保障所有人都能从数字技术中受益。弱势群体在教育数字化时代往往面临着更为多样、复杂的挑战，对其数字需求的忽视会进一步恶化社会中本就长期存在的对弱势群体的歧视和排斥问题。对此，有学者指出，包容性已成为对数据科学和技术中的偏见和歧视问题的理想解决方案。

三是数字技术要实施普惠性发展。教育数字技术要提升普惠数字服务覆盖面，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化教育公共服务体系，形成人民参与教育治理、人民监督教育开展、人民共享教育成果的新格局。关注数字技术的成本和效益，努力降低技术应用门槛和成本，紧扣师生教育活动的实际需求，有利于增加师生群体的获得感、幸福感和安全感，确保教育数字化转型政策符合师生的期望和利益。

数字教育技术的飞跃式发展为人们带来便利的同时也造成了普遍的社交隔离与情感孤独。人文性智慧指的是一种体现人文关怀理念的智能性，这就要求教育数字化转型不仅要关注数字技术带来的便捷性和先进性，更要赋予技术以情感和温度，使学习者在智能学习场景中实现情感参与、认知活动和行为体验的统一。基于此，教育数字化转型应确立和秉承人本主义引导的数字文明，重塑数字教育格局，在智情双驱中彰显教育价值。

一是提升数字教育核心技术的智能动态性与情感联结性。智能动态性针对的是实现场景化学习到全场景学习的转变，以满足学生不断变化的个性化需求和成长性需求。全场景学习是场景化学习的升级迭代，更加强调虚实融合的沉浸式体验给学习者带来的多维度情感共鸣。情感联结性针对的是加强数字技术的情感化表达，展现数字技术对师生的尊严、价值、命运的维护和关切。

二是构建丰富的多模态学习场景。多模态学习是指允许教学元素以多种感官模式（视觉、听觉、书面等）呈现的学习环境。多媒体教育场景中的情绪设计和学习者自身特征是影响多媒体学习情感的关键因素。有学者在此基础上提出，以学习场景为中心，可利用相关数字化工具采集多模态情感数据，根据情感模型识别情感状态，并以可视化方式反馈情感信息，进而提供学习干预与服务。

三是注重智能型教育教学工具的开发与应用。开发具备“主动育人功能”的智能型教育教学工具，能够帮助学习者充分激发和调动多种感官，提高对学习资源的解读能力，有利于学习者情绪的良性迁移，进而帮助学习者实现高频、高创、高感知的学习形态。一方面，智能型教育教学工具的开发要致力于打破超越地理和空间限制，将智能学习活动延伸到课外。另一方面，要注重利用智能教学工具打造高度仿真的虚拟情境。

数字素养与技能，已经成为数字时代公民的基本素养与技能。公民是否具备较高的信息素养，不仅关系他们自身的生活质量，而且关系国家教育数字化的可持续性发展。我国在提升公民数字素养与技能时，要从数字意识、数字知识、数字能力和数字伦理等方面大力培养新时代的数字公民。

一是实施大中小学一体化的数字素养与技能教育。皮亚杰的认知发展阶段理论强调个体认知发展的阶段性和连续性。从该理论出发实施大中小学一体化的数字素养与技能教育，要求根据学生的知识储备和认知能力发展进行阶段化、层次化、体系化的安排。例如，小学生大多处于具体运算阶段，数字素养与技能教育应更加注重实际操作和问题解决能力的培养；中学生大多处于形式运算阶段，数字素养与技能教育应更加注重创新思维和系统思维的培养。

二是政府主导多元合作推动数字素养与技能继续教育。一些学者认为虽然治理理论推动了改变政府作为单一行动者以命令和控制方式进行社会治理的传统，但凭借其在解决冲突、分配资源等方面的相对优势，政府依然应该在社会治理中扮演主角。在全面培育数字公民的背景下，政府主导多主体合作构建继续教育与培训制度，能够有效召集并利用不同利益相关者的权力，围绕公民数字素养与技能培训这一公共事务，促使通过协商达成共识。

三是构建数字素养与技能的国家资格框架制度。国家资格框架制度，通过统一的标准、全面的要求、广泛的应用、深度的认可，能推动公民数字素养与技能教育深入发展。全面构建资格框架制度是当前我国全面提升国民数字素养与技能的战略选择。为此，要结合国际经验与国内实际，形成规范的资格描述与认证标准，为框架内各级各类资格评估活动以及资格标准制定提供参考。