近年来，在教育优质均衡发展的系列政策导引下，以集团化、学区化、教共（联）体为代表的学校集群办学在全国各地层见叠出，并呈现出由“点”带“线”及“面”的创新扩散之势。在此之中，各具特色的系统性、创新型学校集群治理实践模式不断应运而生。譬如，北京史家学区的“和谐+”教育集团治理模式；杭州求是教育集团20年探索的文化、管理、团队三维度的现代学校治理方式；首都师大附中教育集团以纵横交错的矩阵式管理驱动各成员校在“成德达才”育人体系和校本创生中深度交流、生动实践，激发多主体活力。显然，构建适合的整体性治理框架，释放伙伴关系的主体潜能，成为各地各类学校集群办学实践的共识之举。已有研究也表明学校集群网络所型构的要素特质与关系潜能之于“低位”学校质量改进具有重要意义，然而，面对集群关系存在的个体学校发展境遇，牵头校与成员校何以在学校集群治理模式建构中，达至中心与边缘的位置转换、“自我”与“他者”的互惠共生、个体与整体的辩证统一，是我国各地学校集群办学理论与实践所要省思和解决的关键问题。基于此，本文在探讨学校集群何以从当下以“单中心”（牵头校）的管理型治理走向“多中心”（牵头校与成员校）的分权共治基础上，描摹具有中国特色三权耦合学校集群治理图景，并提出与之相应的支持行动，以助力我国教育优质均衡发展目标的实现。

学校集群办学旨在构建一个区域“高、中、低”位学校发展共同体，以期实现优质教育资源汇聚、整合与再生，达至学校集群优质共生发展目标。这就要求学校集群治理需要从当下“单中心”的管理形态走向“多中心”的协同样态，形成学校集群内外部主体的汇聚与联结、专业协作活动的策划与实施，以及由此释放的伙伴关系潜能，进而不断逼近学校集群发展的政策目标（见表1）。

学校集群的“单中心”治理是以牵头校为主导、成员校为辅助的多元主体协作，以达至集群学校教育教学质量的整体提升。这一模式具有典型的工业社会管理型治理特征，采用以牵头校为中心的集群“竞争—管理—协作”机制。在实践中不仅难以达成应然的协同治理样态，也无法产生学校集群发展的溢出效应。

首先，“中心-边缘”结构致使学校集群治理“有形无神”。纵观各类学校集群办学实践，以牵头校长、成员校长为正副主任（总校长、校长）的理事会（统筹）—秘书处（协调）—业务中心（执行）的治理结构设计是比较具有普遍性、共识性的经验做法。这种“中心-边缘”结构主要存在以下两个困境。一是决策主体与权力的“貌合神离”，难以形成学校集群的整体治理格局。具体表现为处在集群决策网络中心位置的牵头校长“正职无权”与边缘位置的成员校长“副职实权”，进而形成集群理事会的决策功能虚无，指向优质资源汇聚、整合与再生的集群分权共治也自然无从谈起。二是行政主导的校际专业协作思维，难以重构集群学校边界。无论是教师交流轮岗、还是联合教研活动、抑或教师集体培训，都是理事会决策、秘书处协调、业务中心执行的思路，这种缺少专业团队自治的跨校协作行动不仅难以破解校际知识、经验、模式的迁移、转化与再生难题，也无法服务于高质量教育生态的持续建构。因此，构建行政主导、专业本位的跨界协作机制，实现各校教学、德育校长、骨干教师、专家、家长等主体的嵌入与伙伴关系建构，成为学校集群发展目标得以实现的客观要求。

其次，资源“输出-输入”取向难以产生学校集群发展的溢出效应。尽管学校集群发展的资源汇聚与共享行动在不同程度上为各类成员校注入了新鲜“血液”，提升了办学质量，但是这种优质教育资源主要由牵头校共享、成员校汲取的学校集群发展成效不佳。一是牵头校本位的集群发展思维决定了优质教育资源输出与共享的限度。作为区域知名学校，集群牵头校的“高位”运行与卓越追求，既是其安身立命的根本，也是反哺集群成员校的前提，这就客观决定了牵头校以我为主的核心资源配置原则，进而限制了朝向成员校流动与共享的资源数量、质量及其意义呈现。二是成员校优质教育资源的识别、挖潜与再生不足，限制了集群互动的动能与效能。集群成员校并非一无是处，其在人才、课程、空间等方面具有潜在的资源禀赋，与牵头校之间存在互补与再生空间。譬如，城郊“农村”成员校丰富的劳动教育资源恰恰是城区牵头校的短板，由此成为集群学校劳动教育的理想场所。共享牵头校优质资源思维强化了成员校“等、靠、要”的思想与路径依赖，沦为集群中的跟跑者，进而失去自主发展的自信心与能动性，难以成长为高质量学校。三是单向输出多于多向共创，导致学校集群优质教育资源的再生困难。集群学校之间优质资源数量不等、标准不一，构建成员校发展的第三种知识、文化、制度体系成为学校集群发展的终极目标，仅凭牵头校的优质资源输出不仅难以实现这一目标，也势必引发他域知识、经验的“水土不服”，为此，从优质资源的单向输出到多向共创，成为当下各地学校集群有效治理的客观要求。

学校集群的“多中心”治理是依托校长、书记、教师、家长代表等多元主体构成的领导权、行政权、专业权耦合治理结构，促进集群的整体发展、精准牵头校与成员校的个体发展。

第一，有助于集群伙伴关系的潜能释放。不同于“单中心”治理的中心-边缘结构，由领导权、行政权、专业权耦合而成的多中心治理结构，既便于汇聚、整合集群各校内外部主体资源，释放不同类型伙伴关系的正向潜能，也有利于集群关系的反向逻辑（冲突）规避，形成良好的校际竞合关系，有效破解“有职无权”“集而不团”“边界壁垒”等问题，进而彰显学校集群三权联动的互惠共生效应。当然，在优质均衡的基本公共教育服务实践中，进行科学的学校集群三权结构设计与人员调配，进而形成有序的三方耦合关系与高效互动行为，不断建构出权威与秩序、规则与逻辑、活力与弹性，彰显中国式基础教育现代化的独有特质，是当下各地各类学校集群办学实践的重要关切，也是学校集群发展政策境遇下有效落实党组织领导的校长负责制的创新需求。

第二，为集群个体学校发展提供精准支持。“多中心”治理的意义不仅体现在学校集群的三方关系建构与潜能释放，也表现在集群各校需求的“专业决策机构—跨校协作平台—学科专业团队”专业治理价值呈现。首先，集群专业决策机构可以统筹配置优质教育资源，针对性、专门性破解校际互动合作难题。譬如，上海闵行区实验小学教育集团组建的“1+1”校际结对实践共同体、五大专业领域核心推进小组实践共同体，分别解决基础性、个性化、整体性、序列性的集团专业治理问题。其次，跨校协作平台可以规避牵头校优质资源单向输出的风险，识别、挖掘、培养集群成员校骨干或优秀青年教师，以发挥集群牵头校-成员校互动合作的“关键先生”作用。最后，集群学科专业团队可以有效促进各校教师联结及其资源共享，尤其是以成员校教师为负责人的学科专业团队在校际知识与经验的迁移、转化与再生中发挥重要作用。

学校集群成员校从“边缘”走向“中心”的意义毋庸置疑，在新时代构建具有中国特色的学校集群治理模式的任务也尤为迫切，但是何以在实践操作层面有效展现这一独特的“多中心”治理价值不甚明晰。为此，埃莉诺·奥斯特罗姆的多中心治理理论强调的行为单位既独立自由地追求自己的利益（即传统的市场行为），又相互协调合作（自主治理），打破了最高权威只有一个的单中心权力格局，形成了由多个权力中心组成的治理网络，并通过相互合作给予公民更多选择空间。这一系列观点为当下由不同区域、类型、办学水平学校构成的学校集群治理实践提供了重要思想指引，也即在领导、行政与专业等权力的分离联动基础上，统筹学校集群发展的整体规划、资源整合、体系建构的同时，精准指向牵头校、成员校个体发展的现实困境突破，进而达至优质共生发展的目标（见图1）。

伴随中小学校党组织领导的校长负责制的落实，党组织的角色也已经从以往的支持者、保证者和监督者向当下的全面领导者、“掌舵人”转变，这是新时代回应教育高质量发展需要的学校内部治理结构改革，体现了中国共产党政治势能在教育发展重大方向上的秩序规定。在学校集群办学改革中，则需要加强集群联合党组织建设，发挥“把方向、管大局、保落实”等的重要作用，尤其是把党中央关于基础教育优质均衡发展的思想、原则、要求落到实处，以消解各方主体之于学校集群发展的认知障碍与利益冲突。

首先，发挥联合党组织的集体领导与支部书记（组长）先锋带动作用。组建学校集群联合党组织，既是在学校集群办学中落实中小学校党组织领导的校长负责制的重要举措，也是学校集群发展秩序形成的逻辑起点。譬如，北京东城区2021年率先在史家教育集团和北京五中教育集团试点成立党委，并制定“教育集团党委管理办法”，以厘清职责权限，探索教育集团化校的党组织领导的有效路径。作为学校集群的领导核心，以集团党委为代表的联合党组织既有牵头校、成员校书记、校长等成员，也有牵头校、成员校教师（党员）代表的身影，以充分整合与发挥不同类型学校领导、干部、名优教师的领导才能、管理优势与专业权威，进而彰显学校集群领导集体的治理优势。与此同时，在年级组、教研组等一线组织设立集群学校基层党支部，注重发挥年级组长（兼支部书记）、党员教师在学校集群互动活动中先锋模范的带头作用和奉献精神，以彰显学校集群联合党组织的微观实践意义。

其次，学习、研究学校集群办学的政策、理论与实践要义。作为学校集群的指挥中枢，联合党组织一方面统筹集群学校党组织成员学习国家和地方关于教育优质均衡发展系列政策文件内容、精神，以期形成学校集群办学本质、价值与要求的深刻理解与系统把握。譬如，长沙枫树山教育集团突出和强化思想引领，在每月的集团党组织会议中落实“第一议题”学习，由党总支书记组织带领校长们共同学习党的教育方针、法规文件及集团章程，以统一思想、提高凝聚力和向心力。另一方面，学校集群负责人也着力以党组织领导的校长负责制领导体制改革为契机，开展学校集群办学的党政分设、“一肩挑”的全面领导策略、党建工作与学校中心工作深度融合的行动研究，提升学校集群联合党组织全面领导的工作机制，以最大限度地发挥学校集群联合党组织领导作用。

最后，进行学校集群办学的整体规划与利益协调。首先，联合党组织既明确学校集群办学的总体目标、主要内容和重点举措，也要秉持“和而不同”的原则，形成牵头校、成员校的发展方向与特色追求。其次，注重牵头校与成员校之间的利益协调，形成个体与集群发展的辩证统一思想。在办学体制改革框架下，统筹校际合作关系，加强正向关系导引，及时沟通、协调集群发展带来的干部、教师利益冲突，以及校际教师客观存在的心理、社会边界阻隔，进而确立学校集群发展的大局意识、整体观念与组织边界。

当然，作为中国特色的学校集群治理的首要内容，集群党组织的设立、书记与总校长的遴选、各校成员的专业互补以及由此形成的集体领导效能呈现，都需要在中小学校党组织领导的校长负责制落实中科学、有序、合理进行。

作为学校集群重大决策的执行机构，以牵头校、成员校校长为核心成员的集群理事会扮演着“划桨人”的角色，需要秉持跨界协作与集体能动思维，搭建集群互动合作平台、聚合内外部优质资源，以激发学校集群办学的潜能与活力。

首先，分工协作，构建学校集群网络的管理新结构。就纵向来说，集群理事会-中心的行政系统，负责一般事项决策与执行，有序推进校际教学比赛、大型教学论坛、课题研讨活动等工作。横向来说，集群理事会负责人与各校中层组成的指挥链，统筹开展集群课堂教学、德育工作、教师发展等方面的合作。

其次，搭建平台，提供学校集群教师跨界协作新载体。教师跨界学习、交流平台是打破校际社会、心理边际阻隔，重构集群“大学校”边界的重要手段。在实践中，学校集群的名师工作室积极识别、遴选与培养集群牵头校、成员校优秀青年教师，开展学科教研、科研活动，有效促进了集群身份认同、个体学校教学质量提升。名师工作室的资源优势与专业影响力，可以为集群成员校教师提供全方位、近距离触摸名师专业成长的规律、路径，提取教师发展所需要的知识经验。此外，部分学校设立的名师工作室基地校，也扮演了跨界学习平台角色，成功带动了成员校教师专业成长。

最后，项目合作，探索学校集群的理实相生新模式。学校集群的高质量发展，不仅需要跨界学习平台，也需要开展项目合作研究。不同于以往碎片化、单一性的合作，学校集群理事会负责人一方面积极进行学校集群发展的行动研究，探索办学的实践经验、改革模式，另一方面积极引入高校学者的相关研究课题，力求通过理论与实践的深度对话、教研与科研的有机融合，产出学校集群办学的高质量成果。从某种意义上说，探索问题导向—理论嵌入—实践应用的跨界协作研究模式，是学校集群治理效能得以呈现的必要路径。

无论是联合党组织的决策意图，还是理事会的创新举措，都要依托学校集群专业委员会及其引领的各类执行团队活动予以呈现，以形成学校集群整体性、系统性的知识体系，这是学校集群优质共生发展的重要标志。

首先，转变领导方式，释放学校集群知识团队的集体动能。集群专业委员会领导的各类跨界协作团队（如名师工作室）功能发挥程度，决定着学校集群发展的成败。不同学校场域、情境的跨界协作团队活动，不仅可以更新教师个体知识、经验，也有利于集群学校之间知识、经验的对话、碰撞与再生。不过，作为知识团队，其需要从以往的垂直领导走向共享领导，为成员校教师赋予平等的权利和身份，保证所有教师在教学知识与经验和教学主张与思想等方面均有相应收获。当然，团队负责人的领导才能、专业优势与自主权力，也是集群知识团队潜能释放的先决条件。

其次，坚持学生立场，探索学校集群系统化的教育教学模式。集群学校办学规模、水平、层次的显著差异，客观上要求学生立场的学校集群教育教学模式建构。为此，以成员校课堂教学情境为阵地，努力实现集群知识、经验与在地学校场域的迁移、转化与再生，与之相应，以牵头校课堂教学情境为根本，探讨牵头校知识、经验的优势、限度，以及他域扩展的可能。譬如，北京小学教育集团实施的“实”与“活”的教学思想在各个成员校应用、改进。在此之中，高校学者、教研员扮演着知识转化“桥梁”的作用，加速了校际默会知识的显性化与显性知识的默会化进程。当然，上述目标的达成，需要一套既定目标、主题、方式的专业实施方案作为依据，进行周期性、阶段性的研修活动，以发挥集群专业团队的既定功能。

最后，依据各校优势，构建学校集群无边界的校本课程体系。依据学校区位、特色、优势，推动学校集群课程资源的整合、共享与开发，是学校集群专业团队的又一重要任务。北京史家教育集团以“给成长无限可能”为课程理念，以培养“独立思想者、终身学习者、世界参与者”为课程目标，构建了富有史家特色的“无边界课程”体系，展示了集群各个学校的办学特色与育人价值，形成了教育集团共识的育人目标、身份认同与边界重构。当然，这一整体性、无边界课程群如何在集群牵头校、成员校进行差异化实施与评价，还有待进一步的实践探索。

在中国特色的“多中心”学校集群治理框架下，联合党组织的政治秩序形成、理事会的管理创新呈现、各专业委员会及其团队的专业理性表达，都需要在集群组织的合法身份确立、治理关系的优化完善、制度体系的建设等方面作出努力，以达到预期效能的呈现。

面对学校集群办学政策的方兴未艾，需要试点探索教育行政部门—学校集群（半实半虚）—单体学校的三角府校关系，在保证单体学校自主办学的基础上，发挥学校集群组织的合法身份及其能动价值，具体表现在以下几个方面。

一是保持传统的教育行政部门—单体学校的治理关系，提升集群个体学校自主发展的积极性与能动性。作为基本的办学单元，单体学校的法人地位、组织结构、人员安排以及经费保障等保持基本不变，这既是尊重和落实学校自主办学权的表现，也是发挥学校集群办学价值、重构教育系统生态的逻辑前提。

二是型构教育行政部门—学校集群的新型治理关系，破解区域教育优质均衡发展政策执行困局。受制于时间、空间、家庭等因素，以行政区为单位的教师交流轮岗政策、县（区）管校聘政策存在象征性执行、替代性执行及附加性执行等政策缩水现象，义务教育均衡发展的政策初衷也难以实现。在学校集群办学体制改革进程中，如果把教师交流轮岗、教师聘用的范围从行政区调整为学校集群，可以显著降低教师个体的时间、物质成本，减少教师轮岗交流、聘用的阻力，也会进一步扩展集群学校教师知识、经验的流动、整合、再造。

三是厘清学校集群—单体学校的辩证统一关系，推动集群学校优质共生发展。半实半虚的学校集群组织设计，并非对单体学校自主办学的替代，而是在保证单体学校办学权力、资源与空间的前提下，通过学校集群统筹决策、管理创新、专业治理，实现集群学校人、财、物等资源的优化整合、精准支持，进而消解集群学校之间现存的边界阻隔、知识鸿沟与制度藩篱。这一介于单体学校与教育行政部门的学校集群组织架构，是构建优质均衡的基本公共教育服务体系的客观要求，也成为人口减少趋势下学校存在样态的发展趋向，并在当下部分县域教共（联）体办学体制改革中得到一定程度的体现。

学校集群的多中心治理，不仅要决策层面的三权关系耦合，也需要咨询、执行、监督等层面的机构设计，以形成学校集群内外一体、上下衔接、纵横交织的多元主体网络关系，以释放最大限度的关系潜能，具体需要从以下几个方面着手。

一是在决策层构建内外一体、分权共治的横向结构关系，夯实学校集群发展的善治基础。也即在集群领导、行政与专业权力耦合结构之外，成立由高校学者、知名校长、教研专家组成的顾问委员会，为学校集群重大决策提供专家咨询与智力支持。在专业领导结构之中增设集群家长委员会和学生联合会，前者不仅可以为学校集群发展汇聚更多家长资源，也可为各个学校集群家校共育的活动开展、经验分享乃至模式重构提供支持；后者可代表集群学校学生的权益发声，也可组织策划、开展集群学校学生的学习、实践活动。学校集群领导、行政、专业权力结构的不断完善与优化，以及彼此之间合理的人员安排、权责划定，是集体理性最大化呈现的必要条件，也是不同治理中心联动效应生发的客观要求。

二是在执行层成立行动有力、专业有度的行政机构，由此形成集群决策—行政机构协调—集群学校联动的纵向结构关系，保证集群重大决策的有效执行。这一机构既表现为日常工作协调的集群秘书处或办公室，也有涵盖集群教学、教师、课程等专项工作中心，在此之中，行政管理职能与专业治理行动的协调质量成为学校集群专业治理效能呈现的重要变量。

三是在监督层构建人员合理、敢于建言的监督机构，以保证学校集群治理行动质量。作为学校集群治理的重要组成部分，包括学生家长、专家、新闻媒体人员等内外部主体构成的监督机构，既可以在宏观决策层面成为党组织保证监督角色的重要补充，也可以保证中观活动的策划、组织与实施，以及在微观层面的具体教育教学交流、研讨活动的开展情况的监督提供重要支持。

过去二十多年间，尽管集团化、学区化办学实践取得了显著的成绩，但是单体学校自主办学思想、惯习、模式依旧根深蒂固，学校集群发展的观念、价值、方式仍不甚明晰，校际协作行动也并未触及客观、真实、关键的专业问题。因此，构建一套学校集群办学的规制、规范、文化-认知性制度体系，成为学校集群治理不可或缺的核心要件。

首先，在规制性制度方面，要制定科学、明晰的学校集群章程，明确学校集群治理的内容、架构、职责，以及彼此之间的关系，为学校集群治理结构的有效运转提供必要支持。与此同时，完善联合党组织、理事会、专业委员会等机构的决策程序、议事规则，保证集群学校多中心治理结构的权责边界划定及其治理主体权力的行使。

其次，在规范性制度方面，强化教师教书育人的社会责任感、职业认同感、荣誉感。作为优质均衡发展的重要手段，学校集群互动中的个体行为与集体理性呈现，不仅需要有外在的规制性制度约束，也需要有行动者个人内在的职业精神、价值准则驱动，这既体现外派校长、干部应有的社会责任与奉献精神，也体现教师教书育人的观念、责任与期待，唯有如此，才能够保证学校集群发展的预期价值与溢出效应呈现。

第三，在文化-认知性制度方面，构建学校集群办学的共同信念、认知图式、行动逻辑，提升学校集群互动的个体内驱力。适宜的文化-认知性制度的土壤，是规制性、规范性制度效力的客观要求，相互支撑、相互补充的三维制度体系是学校集群多中心治理的应有之义。