习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议上强调，人口问题是影响国家发展的全局性、长期性和战略性问题。党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，要求优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。2022年我国正式进入人口负增长时代，这种负增长是内生性的，由人口内在规律驱动的长期变动，依据人口惯性变动规律和人口长波变动形态，在数十年内人口还会惯性下降。从我国生育率、城镇化率、流动率综合研判，未来学龄人口数量将呈现先升后降、结构分布不均、城乡增减分化的新形势。人口负增长时代，我国已进入人口质量提升“窗口期”，优化教育资源配置，充分挖掘人才红利，是发展新质生产力的重要手段。基于学龄人口变动新形势，教育政策需要不断地进行调整，以调配与使用相关教育资源，以适应学龄人口变动新形势对教育教学服务的需求。由于资源的有限性与适用性，教育资源配置政策调整会受制于供给能力、供养意愿、配置需求等多因素影响，教育资源配置政策调整是一种理性的实践抉择活动。基于此，本研究选择学龄人口净流出地、学龄人口流动平衡地、学龄人口净流入地三类县（区）作为调研地，并收集了2023年至今，国家、省（自治区、直辖市）、市、县/区（东中西三大区域）60多份政策文件作为分析材料。本研究探讨学龄人口变动新形势下教育资源配置政策调整的现实境遇，并厘清政策调整的多重制度障碍，对于支撑教育强国建设，实现中国式现代化发展具有重要的现实意义和学术价值。

在人口变动新形势下，我国中小学布局调整存在共时性矛盾，师资配置调整存在结构性难题，教育经费调整存在效益性抵牾。

学校布局调整是为了满足学生对教育服务需求，以撤并、新建、扩建与改建等方式不断地优化学位供给。当前，少子化、城镇化、流动分化相叠加，让学龄人口分布在空间、密度上极具复杂性，导致中小学布局调整政策持续充斥着矛盾。

一方面，中小学布局调整政策在空间需求上矛盾，造成学位资源供给紧缺与闲置并存。在经济发展低迷、财政收支吃紧的背景下，部分地方政府有意利用教育对土地财政的拉动作用。在“以撤改薄”“以扩促优”双重理念导向下，推动学校布局加速向县城及重点城镇集聚，形成了“异化”的教育城镇化。2023年我国城镇化率为66.16%，但学前、小学、初中阶段城镇化率分别为84.43%、83.03%、89.03%。显然，学校布局调整政策执行不符合就近入学的法定原则。在生源流入的城镇地区，某县初中每班学生高达百人，甚至几个学生共同一张桌子。而中西部生源流出的农村地区，出现了10人以下甚至5人以下的“麻雀校”。同时，因学位供给决策偏差导致中小学寄宿率不断上升，其建设重心在学段从初中扩大到小学、空间从乡镇扩大到县城，但寄宿制配套性投入建设短板凸显，“最后一公里”制约着教育承载力。

另一方面，中小学布局调整政策在学段上矛盾，造成了学位资源配套冗余与紧缺的现实。受人口规模、结构变化和生育政策刺激的影响，学龄人口“排浪式”波动。如2016年我国出生人口为1883.2万人，此后持续降低，2023年为902万。我国学龄人口年龄结构由传统的“纺锤形”结构转变为“倒金字塔”结构。在学龄人口结构转型中，会出现“排浪式”学龄人口高峰滑落的现象，当前学龄人口高峰已经滑过学前，学位需求压力将递次传递到更高学段。“排浪式”学龄人口高峰变动在学段间引起“学生慌”与“学生泛”，入学难从“幼升小”向“小升初”转移。部分地区因对学龄人口峰谷变化缺乏前瞻性布局，受学龄人口高峰滑落与位移的影响，部分地区已明确提出3～5年学校布局调整优化表，要求快速撤并幼儿园，大力新建、扩建中小学。同时，受区域经济发展差异影响我国有数量庞大的流动儿童，《2023中国流动人口子女发展报告》显示约为七千万人。学龄人口高峰排浪式传递与随迁子女流向发达地区，加重了流入地学校教育承载的压力、学段布局难度。受国家“两为主”相关政策驱动，深圳、合肥、成都等地政策规划，未来三年难点仍在扩大中小学学位，解决学段间学位供给难题。

教师配置是指在区域层面合理分配与利用教师这一要素，区域内学位需求量与单位教师工作量大致均等是决定校际师资配置需求的变量。少子化、城镇化、流动分化相互叠加，导致学龄人口密疏分化，因师资配置调整滞后与缺乏灵活性，导致师资配置调整存在结构性矛盾。

一方面，教师配置在区域间存在“无编可用”与“超编冗余”的结构性问题。“差序化”学龄人口聚集样态导致流入端与流出端编制供需矛盾。城区多为学龄人口流入端，薄弱地区多为学龄人口流出端，流入端学生骤增并未带来编制总量增加，如深圳、成都等市区中小学“无编可用”现象突出，甚至部分学校代课教师数量超过在编教师。而在学龄人口流出端，因“学生慌”致教师“冗余”严重，东北某县义务教育平均生师比还不到5∶1，远超国家法定标准。以编定人作为教师要素配置的规则，“流入端”学生流入规模大且增速快，教师编制获批较慢，中小学聘任大量编外新教师。如深圳义务教育阶段教师年龄40岁以下占比超七成，编外人员占四成；而“流出端”教师基数大且自然退出慢，如东北地区部分县已经超过10年未招聘新教师，40岁以上教师占比过半。老龄化抑或年轻化居多的教师年龄层次和结构层次，不利于师资队伍建设的新陈代谢。

另一方面，教师配置在区域内“需编不补”与“超编缺员”的供需性矛盾。教师专业配置对口率决定着学校育人功能发挥，对于学生全面、个性与充分发展具有重要作用。调研发现，在学龄人口分布稀疏且流失严重的乡村地区，“两类学校”教师任用难具“规模效益”，造成了师资配置“超编缺员”。同时，超编缺员造成教师配置结构性失衡问题，因所教非所学、所用非所长，专业对口率低制约着学校育人功能的发挥，不利于人力资本开发。城镇地区优质教育虹吸效应下生源流入与排浪式学龄人口叠加，大班巨校建设因寄宿制、管理等功能性延伸稀释了教师任用的“规模效益”，导致师资配置“需编不补”。当前，教师供养是“以县为主”的教育管理体制，中西部相对贫困地区受限于地区财政能力，面对人口负增长的现实与持续减少的学龄人口，部分地区并不愿意为配置充足的教师编制“买单”，造成需编不补现象，中小学为了维持日常运作只能挪用公用经费、变相利用课后服务收费等聘用临聘人员。

投入充分、结构合理、使用高效的教育经费是维持中小学日常运转，提高教育公共服务质量的前提。受学龄人口变动新形势的影响，教育经费政策调整滞后存在效益性抵牾，掣肘了教育经费合理性与高效性使用。

一方面，教育经费预算拨付标准与配套标准的失调性，制约了教育经费的合理使用。人口负增长时代，面对学龄人口数量、结构、分布复杂变动趋势，为了充分挖掘人才红利，需要数量充足、拨付及时的教育经费投入，这是支撑中小学高质量发展的保障。然而，学校公用经费拨付测算基于“生均式”与不足100人按照100人测算的标准，存在“临界点效应”，极易遮蔽不同规模、功能、地理等特征类型学校发展多维消耗的现实。教育经费预算年度从每年1月到12月，教育年度是9月到次年8月。测算标准与拨付时差，难以适应学龄人口变动下中小学教育高质量发展需求。同时，当前中小学公用经费支出结构标准、中小学财务管理制度仍旧是2013年的相关标准。由于教育阶段性发展矛盾存在差异，这些标准围绕教育高质量发展指向多维指标存在缺失抑或占比较小，已不能适应人口负增长时代充分挖掘人才红利的需要。尤其，在多级共担的教育投入体制下，各级政府分项目、按比例教育专款种类繁多，但上千线下一针，制度壁垒阻碍着学校统筹使用，造成资金投入分散使用、低效运用。

另一方面，教育经费投入存在“收益外溢”与“挤出效应”，制约了教育经费高效性使用。为了消弭区域间、城乡间义务教育发展差距，中央从高位统筹宏观调控，制定了分项目、按比例转移支付教育经费，“两免一补”和生均公用经费基准额资金随学生流动可携带等政策。当前，学龄人口重心向城镇地区、经济发达地区聚集。学龄人口疏密分化导致教育投入收益效应变得扑朔迷离。学龄净流出县（区）多为欠发达地区，在财力资源有限情况下，该地区面临着发展教育培养人才与发展经济吸引人才的两难选择，甚至因经济环境差，教育投入收益外溢严重，制约其投入教育的积极性。学龄人口净流入比例过高地区，因城区生均教育成本较高，即使将可携带教育经费转至流入地也是杯水车薪，因教育财政负担影响其投入的主动性，形成各种入学门槛，就读私立学校比例较高。同时，财政转移支付，存在配套缺位、衔接经费困难、地方政府消极等待等问题，呈现出“上进下退”地方教育经费的“挤出效应”。对发展性目标支撑不足，难以适应充分挖掘人才红利需求。

正确认识学龄人口的自然变动、迁移变动和结构变动等新形势，是教育科学决策的基础和前提，但是，管理思维辖制学校布局调整的灵活性，以编定员标准规约师资调配的适切性，制度壁垒掣肘教育经费改革的联动性。

我国政府组织体系是“M型”的条块关系，条块关系是指以层级制和职能制相结合为基础，按上下对口和“合并同类项”原则建立起中央到地方各个层级政府大体上“同构”的政府组织和管理模式。因条块府际协同规划存在时滞性，管理思维辖制了中小学布局政策调整的灵活性。

其一，条块职能化的管理思维，掣肘了中小学布局调整的灵活性。条块职能化是一种基于纵向分工（条）与横向协作（块）相结合的系统性行政管理。我国基础教育实行“分级管理、以县为主”教育管理体制，承担中小学规划、布局、调整的职能部门主要为条块同构的各级各类督导机构。“M型”条块关系中，学校布局调整需要涉及众多主体，需要教育、发改、财政、国土等多个条块部门间的协同。人口负增长时代，我国学龄人口高峰排浪式波动，对空间上、学段间学位供给形成了骤增骤减变化，需要对学校布局调整相关政策进行前瞻性设计与时效性跟进。约翰·金登认为政策主导者只有当特定的“政策之窗”开启时，才会耦合问题源流、政策源流、政治源流，推动政策议题进入政策议程。我国学校布局调整政策窗口出现多为问题驱动型窗口，主要是由焦点事件或危机开启，这种周期性与时滞性并不能防患于未然。中小学布局调整配套资源核定具有周期性，因政策审议和审批流程迟缓，延长了学校布局调整相关资源配置周期，因配套资源供给不及时，难以适应学龄人口骤然性变动。

其二，行政发包制的管理思维，掣肘了中小学布局调整的灵活性。行政发包制是政府内部通过纵向分权与契约化管理相结合的方式，将行政任务逐级发包给下级政府。行政发包制的横向晋升竞争制度和纵向压力型制度是当前政策执行面临的两种典型的制度势能。当前，国家推进教育公平、均衡发展的战略思路不断被政策化。地方相关人员基于“学区经济”“土地财政”与“以撤改薄”“以扩促优”的多重考量，主要追求短期内、显性目标，着眼于“大均衡”发展，解决“城挤、乡弱”的燃眉之急，助推了无序撤并布局的政策执行，形成“异化”的义务教育城镇化率。中小学布局调整政策设计陷入了短期功利化目标与长期效益保障相背离，这不仅造成农村地区校舍资源闲置性浪费，也忽视了教育投入的沉没成本。同时，因缺乏从长远规划学龄人口断崖式变动，撤校农村“省下来”的钱，可能远不能补足并校、建校“花出去”的钱，造成了城区“烂尾楼”，以及大班巨校寄宿制生活资源配套紧缺等现实境遇。

以编定员是我国中小学教师要素配置的法定逻辑。教师编制标准的核定与调整既取决于区域学龄人口分布，还取决于县级财力。学龄人口变动新形势下，简单生师比、班师比为标准的教师配置逻辑与师资要素配置之间存在适切性冲突。

其一，以编定员的单一教师配置逻辑，规约了不同类型学校教师任用需求的适切性。当前，生师比、班师比是我国中小学教师编制核算的标准。2023年全国小学阶段生师比为16.19∶1，远低于19∶1国家配置标准，但小学阶段临聘教师已达16.31万人，则说明了超编性缺员的现实。2014年制定以生师比标准核定教师编制的假设建立在区域内学校、班级处于理想规模，教师工作负荷相当。该标准忽视了学龄人口变动新形势下，区域内存在不同类型、规模学校的现实情况。这些学校在班级授课制共时性条件下，教师任用难以在年级和班级间进行跨度，造成寄宿制、小规模学校（简称“两类学校”）超编性缺员，难以提供均等的教育公共服务。即便我国在相关政策话语上强调，按照班师比与生师比相结合的方式核定教师编制，但因地方财力紧张，在“财政供养人员只减不增”背景下无法扩大编制供给，难以从根本上解决大班巨校师资配置无编可用、“两类学校”师资配置超编性缺员的矛盾。

其二，以编定员固化的“师”“编”捆绑逻辑，规约了师资调配的灵活性。教师编制核算主要取决于区域内某一时间节点内的学龄人口规模，校际教师编制配置取决于区域内学龄人口分布空间与密度，“师”“编”捆绑调配带有明显计划性特征。以县为主的教师属地化管理体制，缺乏高位统筹调配机制，制度壁垒制约着教师编制跨级、跨区灵活性调配，难以适应学龄人口变动新形势。这造成了区域间教师冗余与紧缺的现状，教师资源难以有效利用，进而制约了教育高质量发展迈向高位均衡的可能。同时，教师编制核算与调配周期为3~5年，因周期过长难以适应学龄人口分布空间、密度的快速变动，需要动态核编、调编的现实需求。此外，自上而下核编，“师”“编”捆绑配置到学校，学校往往将编制视为其独有的教育资源，学校在教师任用上的“棘轮效应”，固化了教师作为学校人身份以及编制获取终身制，制约了区域内校际教师合理流动，有限师资难以充分利用，导致师资队伍结构不合理、新陈代谢不畅。

当前，多级共担的教育投入体制，让中小学教育经费投入事权、财权、管理权相分离，教育经费自上而下核算、拨付、管理过程中存在着制度壁垒，掣肘教育经费改革的联动性。

其一，条块投入体制与管理创新机制之间的壁垒，掣肘了教育经费改革的联动性。面对学龄人口变动新形势，为了充分挖掘人才红利，需要建立整合性、灵活性、衔接性经费管理机制。当前，“多级共担，以县为主”的教育投入体制存在事权、财权、管理权条块分工，因制度惰性掣肘了教育经费管理机制创新，难以联动性适应学龄人口变动新需求。此外，在条块化教育投入体制中，基于“学生数”单维经费测算标准模式、年度内财政预算拨付流程、分项目按比例专款使用要求、简单流动携带等线性思维管理模式。其忽视了中小学规模特征、功能特征、地理特征等节点临近弱化效应造成的校际差异，已不符合人口负增长时代中小学办学多元变动趋势、跨年度学期项目统筹使用、随迁就读成本间的需求。进而，衍生了因技术缺陷引发经费供给与需求不匹配、多级分散拨款与学校统筹使用间张力、理念偏移导致校际经费差距显著、功能缺位迫使经费挤占现象严重等问题。

其二，内在制度与外在制度间的壁垒，掣肘了教育经费改革的联动性。内在制度是制度演进过程中，社会内部诸因素以渐进的方式形成的非正式规则系统；外在制度是由统治共同体理性设计出来，自上而下强加于社会并付诸实施的正式性规则系统。人口负增长时代，为了充分挖掘人才红利，需要内外制度共同发力相互支撑。在多级共担、以县为主的基础教育投入体制，因其重心过低，事权与财权不匹配，地方在执行教育投入上形成了内外制度壁垒。尤其，随着产业转型升级潜力受限阻碍经济提速，地方财政收支持续吃紧，地方政府基于经济理性考量，为了追求显性政绩，存在较强的生产性支出冲动，教育作为非生产性支出因缺乏积极性与主动性，则被“挤出”“三个增长”“两个提高”教育经费存在变相执行的情况。同时，教育投入在追求规模、数量向质量和效益转型方面发展还不够充分。虽然我国基础教育矛盾已转移为“上好学”矛盾，内在教育经费使用要求聚焦教育内涵式发展项目，但外在教育经费制度管理仍停留在“重物轻人”“重量轻质”追求显性政绩的层面。因外在制度与内在制度间的分化、区隔，造成中小学不能将有限的经费用在“刀刃”项目上，以适应充分挖掘人才红利的需求。

学龄人口分布空间、密度、结构、法定的上学距离，共同决定着教育资源配置需求。建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，需要循证决策完善学校布局调整的管理规范，研判趋势构建灵活的教师编制配置机制，破解制度壁垒革新教育经费联动配置质效。

面对学龄人口变动新形势，中小学布局调整的政策设计，需要突破管理思维辖制，既要正视少子化、城镇化与流动分化等现状，又要研判未来发展趋势，循证决策完善中小学布局调整的管理规范。

首先，基于循证预测数据，建立学龄人口变动趋势与学位供给匹配的预警机制。我国需要在中长期层面做好学龄人口变动前瞻测算工作，为学校布局调整政策提供决策依据。第一，国家层面尽快出台相关政策，建立县（区）、省、国家层面的学龄人口监测预警平台。国家联动“M型”政府架构中教育部、公安部、卫健委等各部门的管理优势与专业优势，对新出生人口、流动儿童、户籍人口等学龄人口进行预警监测，为循证预测学龄人口变动、科学决策学校布局调整奠定基础。第二，理解我国人口惯性负增长和人口波长变动规律，研判不同功能类型县域功能定位，制定中小学布局调整的中长期规划政策预警。顶层设计层面，尽快制定专门性政策与资源配置标准，防止简单行政发包制，引导各地因地制宜、结合当地经济社会发展规划、国土空间规划和人口集聚实际等情况，制定不同类型学校布局调整的中期和长期规划的预警政策，进行合理引导。

其次，遵循学龄人口峰谷变化趋势，建构灵活的学位调配机制。学位供给调整并非简单撤并与扩建，而是涉及众多人财物资源配套跟进，警惕“不经济”“功利性”“盲目性”的决策。第一，建立适应新型城镇化发展和人口流动分化的中小学学位动态调整机制。健全教育部、财政部、发改委等多部门联动规划机制，避免条块职能化管理思维，提高学位供给整体规划的资源统筹配套。同时，加强“学位预警”地区督导，防止出现新的大班额、超大班额问题。第二，完善购买教育服务、民办公助等方式，建构灵活的学位布局调整供给机制。针对排浪式学龄人口变动，流动学龄人口等具有不稳定性，盲目性扩建会在学龄人口高峰滑落后，潜伏着资源闲置性浪费风险。我国需要通过购买教育公共服务、民办公助等措施，探索校舍的过渡模式或腾挪模式建设过渡学校，解决“入学高峰”的“入学难”问题。

最后，依据循证预测数据，完善合理利用已有校舍资源规范。人口负增长时代，面对学龄人口净流入区域、净流出区域的现实境遇，需要合理利用已有校舍资源。第一，学龄人口净流入地，建立不同学段、不同学校之间学位调节机制。探索小初、初高学校间学制衔接改革，灵活调整区域内学段间的教育承载力，以应对学龄人口高峰在学段间的位移、城乡流动分化等趋势对校舍、学位的需求。第二，学龄人口净流出地区，灵活利用闲置资源拓展教育资源的服务功能，把握人口素质提升的“窗口期”。农村地区创新幼小衔接学制，托幼小学低段一体化办学，弹性调整班额实现小班化教学，建设各类功能室与教育实践基地，为城乡教育优质均衡发展奠定基础。同时，妥善撤并后的空壳学校，将其有机转变为文化中心、养老服务中心等。

面对学龄人口变动新形势，研判趋势以构建灵活的教师编制配置机制，为中小学配置数量充足、结构合理、质量均衡的师资，是促进基础教育高质量发展，有效挖掘人才红利的保障。

首先，研制科学化教职工编制配置标准，适应学龄人口变动新趋势。人口负增长时代，法定上学距离与人口服务数量，决定了农村“两类学校”与城镇一贯制学校将大量存在。面对多维教师配置需求，突破简单生师比、班师比线性逻辑标准，研制适切性的教师编制配置标准。第一，回应不同类型学校教师任用需求，建构专任教师配置标准常模。教师日常工作量主要由面向班级时间（备课与上课）、面向学生时间（课后辅导与作业批改）、面向自我专业提升时间（培训与教研）构成。以每项工作完成的社会必要劳动时间为依据，基于校际单位教师工作量均等为原则，建构中小学专任教师编制配置常模标准。第二，充分考量不同功能学校日常运转需求，合理增设其他编制。充分考量“两类学校”日常运转需要，从结构化需求核定出发，单独设置中小学教务、工勤等附加编；考虑教师产病假、研修、课后服务走教等增量因素设置机动编，满足中小学日常运转教育高质量发展需要。

其次，改革教师编制管理制度，从高位统筹调配区域内已有师资。在学龄人口变动新形势下，需要改革教师编制管理制度，合理利用已有师资。第一，建立教师供养优先的财政保障制度。面对学龄人口变动新形势，既需要改革“以县为主”的教师投入体制，上移部分教师投入责任，形成高位统筹管理机制；又需要地方教师编制优先供给的保障制度，解决因财政吃紧、“需编不补”“有编无钱”等难题，为区域内中小学配置数量充足教师。第二，构建高位统筹动态的教师调配机制盘活存量，将作为学校人的教师变为系统人，以方便辖区内充分利用已有师资，进行跨区、跨校调配，积极适应学龄人口变动对师资配置需求。以解构辖区内校际师资配置“冗余”与“紧缺”、结构上对口率低、学段间疏密错配等结构性矛盾。

最后，打破“师”“编”固化的用人制度，以适应学龄人口变动新趋势。第一，建立健全编外教师配置制度，应对学龄人口快速变化态势。面对“排浪式”学龄人口波动，通过完全扩编解决师资需求，在学龄人口高峰滑落后将面临编制冗余的风险。为此，需要建立健全编外教师配置制度，当辖区内中小学涌现出突发性、短期性缺教师情况，教育部门可以从代职教师储备库中挑选合适人员，以购买服务的方式配置到师资紧缺的学校。第二，贯通教师岗位进入与退出筛选调节机制，以应对学龄人口变动新形势。通过调节机制打破教师编制获得“终身制”的弊端，构建教师初次配置与再次配置相结合的均衡调节模式，防止因择师而形成择校性流动。对于那些因年老、身体不适，而长期考核不合格者，按照相关规定安排弹性退休或分流转岗，解决教师冗余问题，以便优秀的师范生、编外教师能够“进得去”，激活中小学师资队伍建设的新陈代谢功能。

面对学龄人口变动新形势，加快推动人口红利向人才红利转变，需要破解制度壁垒革新教育经费联动配置质效。

首先，建立财权与事权相匹配的教育投入分担机制，保障教育经费投入的充分性。面对多级共担的教育投入体制，需要破解条块投入体制与管理创新机制之间的壁垒，以激活各主体教育经费投入的主动性与积极性。第一，基于府际财力建立起相匹配的教育投入责任，从责任走向担当。国家进一步完善多级共担的财政性教育投入责任体系与指标体系，建立财政性教育投入与GDP同步增长的长效机制。在分项目、按比例中，推进省级承担更多责任，中央加强对相对贫困地区的转移支付，让各级、各地政府能够有能力为之。第二，进一步完善教育经费投入的运行机制，从规制走向赋能。鉴于教育作为具有长期性和外溢性的社会事业，破解内在制度与外在制度间的壁垒，需要利用地方政府作为“经济人”特性，根据信息与管理优势进一步理顺府际专项投入的事权边界，厘定教育投入内容，避免“挤出效应”。

其次，构建积极差异学校经费测算标准，保障经费配置的公平性与可达性。人口负增长时代，面对学龄人口变动新形势，需要尊重学校规模特征、功能特征、地理特征等多维取向，构建积极差异的教育经费测算标准。第一，从特征思维出发，合理设计人员经费投入上的城乡标准差异。人员经费主要包括对中小学教师的工资福利支出。考虑优秀师资流入的可达性问题，需要利用经济杠杆消解农村教师工作、生活等环境劣势，建构校际有质量师资均衡配置的导向机制。第二，基于获得公平导向，科学确定中小学公用经费投入标准差异。中小学公用经费测算标准需要从简单生均投入公平转变向生均获得公平，考虑影响因素将其调整为“基本+拓展+机动”三大函数构成模块（见表1），设置公用经费配套的底线标准，满足中小学日常运转、相关功能发挥的需要。

最后，优化中小学教育经费管理制度，提升教育经费使用支出效能。第一，消解经费年度拨付与学期使用间的时差矛盾。借鉴信用卡制度，尝试建立并推行学校公务卡制度，解决中小学经费收入与支出时差。第二，调整教育经费使用支撑教育内涵式发展的多维指标，规范经费使用。顶层设计规定中小学教育经费使用，应该紧扣教育发展不平衡、不充分的矛盾，并要求在压茬式实践中梯次提高决定教育内涵发展项目比重。第三，建立经费使用效果评价制度，严谨评估基本建设支出与高效使用价值间决策风险。面对学龄人口变动新形势，需要科学预测本地中小学未来的生源情况，据此制定合理的办学条件和基本建设经费投入评估机制。以避免盲目撤并、扩建、改建带来过度基建或“制造寄宿需求”，大撤大建带来的后续成本巨大，抑或撤并引起大班巨校办学非规模效益，使基本建设经费的投入实现效用最大化。