实施营利性、非营利性分类管理，为新阶段民办教育规制体系构建提供了法律和制度基础。党的二十大报告提出“引导规范民办教育发展”，确立了“引导”与“规范”并重的民办教育规制总方向。但受行政机关和规制对象认识发展影响，新的规制体系建立需要经历一个渐进的过程。本文将结合对“规制”概念和理论的梳理，揭示分类管理以来我国民办基础教育规制环境的新特征，探讨规制理据的主要变化，分析民办基础教育规制行为的发展趋势。

新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下分别简称《民办教育促进法》《实施条例》《若干意见》），包含着丰富的“规制”思想，引入了多种类型“规制”工具。

但是，这些规定是框架性指引，在转化为具体规制实践过程中面临诸多问题，表现为以下几种情形：一是法律法规中提出的规制要求并不具有直接操作性，地方政府对其进行操作性转化的能力存在差异，影响其实施成效。研究表明，大多数省份政策操作性偏弱，举办者高度关注的税收优惠、财政补助等方面规定较为模糊；二是由于对规制事项性质认识不清晰，导致规制工具选择与规制目标未能实现较好匹配，由此影响规制效率。例如，一些地方仍沿袭以往思路将规制重点放在定价收费和资金规制上，对于教育标准执行、教育服务质量等核心事项的规制尚未予以应有重视；三是法律法规基于受教育权保障、组织自律等特定理由提出的财政补贴、信息披露等新型规制工具，如《若干意见》提出的信息强制公开、预算决算报告报备、第三方质量认证与评估等，限于认识不到位或规制能力不足等原因并未得到充分使用。上述问题的产生，除了受以往管理传统形成的“惯性”等原因影响外，还表现在对“规制”这一新事物清晰认识的难度上。

“规制”一词翻译自英文“regulation”，通常被解释为设定规范，对规范的执行进行反馈和评价并依据反馈纠正市场主体行为偏差的活动。受实践复杂性的影响，“规制”在学术上一度面临着难以界定的困惑。最初“规制”是干预市场主体的一种手段，以解决市场失灵问题为主要职责。

丹尼尔·史普博将规制定义为“由行政机关制定并执行的直接干预市场配置机制，或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”。日本学者植草益认为规制是指“依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为”。克里斯托尔·库普和马丁·洛奇在对跨学科文献分析后将规制界定为“有意识地对目标对象活动进行干预的行为”，通常情况下是由公共部门制定有拘束力的标准，实施监督和制裁，来直接干预私营部门的经济活动。国内有学者认为，政府规制是“凭借政府的权威来制定和实施各种规则制度，迫使或者激励相关的利益主体按照规则、制度行事”。在欧美较早实施规制的国家，对“规制”概念的使用一直存在着混乱。各学科通常倾向于从自身视角对其加以阐释，造成对“规制”性质和功能的认识并不一致。通常，法律学者将规制视为用来控制市场和社会的一种“法律工具”；经济学家认为规制作为对市场失灵的干预方式，也是市场的组成部分；社会学家和法社会学研究者认为规制是一种社会控制形式前言。

总体上，各学科关于“规制”的认识差异也反映了不同学科自身优势，影响着各学科“规制研究”的地位。这提示我们，应采用多学科方法分析公共教育领域的规制问题。

随着认识的发展，由于学科视野差异导致的规制内涵的不确定性得到了改变。目前“规制”在以下几个要素方面并无太大分歧：规制客体既可以是经济活动，也可以是社会活动；在方法上，实施规制通常应预先设立标准，这种标准是展开规制活动、采集规制信息的前提；程序上，规制通常包含一种公开的达到标准信息的收集过程；目的上，规制通常具有行为修正的目的，落实规制决定需要规制对象采取必要的行动。与此同时，对于一些问题因所处地域和制度文化差异并没有形成一致认识。

例如，针对社会活动的规制，经常面临着经济性规制与社会性规制所属不同工具之间选择的难题；规制中使用干预方式的强制性程度，主要表现为规制研究中历来争论的“限制”与“调控”的关系问题；在经典规制路径达不到预期效果的情形下，规制机构该作何选择。这同样是分类管理后我国民办基础教育规制绕不开的问题，对它们的认识也将影响着规制体系建设的实际成效。

依据“规制”的上述内涵，我国民办教育严格意义上的规制体系建立，始于2016年新修订《民办教育促进法》的颁布。此后，在行政法规、规范性文件以及党规等各类规则相继出台基础上，民办基础教育规制体系逐步成型，使规制环境发生了总体性变化。

①规制体系由立法机关、党的决策机构与行政机关共同参与制定

从法律学者视角看，“规制”并未被限定在行政机关这一主体，其内涵宽泛性恰恰反映了立法机关的抽象性立法和行政机关的实施性规则之间的相互依赖性。例如，托梅恩和夏皮罗将规制定位为政治、政策和法律的互动关系的产物，认为规制是“权力的立法性分配和行政机关具体履行职权之间互动的产物”。我国民办教育规制体系的建立同样反映了行政部门与立法机关、党的决策之间的充分互动，立法机关和党的决策机构发挥了重要作用。

首先，立法机关确立了民办基础教育规制框架，推动了立法机关与行政部门互动。立法机关参与规制体系建立，包含着社会关系需要通过法律加以调整的含义，也是构成“规制”内涵的一个部分。就营利性、非营利性法人分类这一基本法律规定出台，经过全国人大和国务院相关部门之间在审议过程中的充分互动，通过修订《民办教育促进法》对民办基础教育的招生、成本分担、定价机制、监管要求等基础性制度从法律层次上加以调整。

其次，党的决策确立了民办基础教育规制总体方向，为规制提供了政治上的指引。针对提供普惠性教育服务，为扭转高收费民办园占比偏高的局面，2018年11月，《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出“政府加大扶持力度，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园”。针对招生入学基础规则，2019年6月，《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》提出了“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生”的要求，同时提出“公办民办普通高中按审批机关统一批准的招生计划、范围、标准和方式同步招生”，这些规定从服务分配方式上强化了义务教育的“基本公共服务”属性。上述文件均由中共中央参与决策并与国务院共同发布，直接影响着政府有关部门的政策制定。

②规制对象呈现从“市场体系”向“社会体系”发展的趋势

分类管理以来，非营利性民办学校不仅成为义务教育服务提供的唯一准入法人类型，也成为学前、高中阶段教育的优先扶持对象。通过产权类型的明晰和各自登记程序，民办基础教育规制对象发生了分化，即比例较高的社会组织和一定数量的市场组织。据截至2022年底的数据，除义务教育阶段民办学校依法不得选择营利性办学外，全国共有超过1.4万所民办幼儿园、781所民办普通高中、70多所民办中职校转设或新设为营利性民办学校。从组织属性看体现了“市场体系”与“社会体系”逐步分离的趋势，在产权制约性、组织使命方面分别遵循不同逻辑。首先，在产权性质的影响方面，营利性民办学校具有明晰的财产所有权，具备排他性、转移的可能性、特定性、强制性等条件，具有实施市场交换行为的物质计量基础，因而可以采用经济性手段实施；非营利性民办学校属于具有“捐助法人”资格的社会组织，由于举办者不再对投入非营利性民办学校的财产享有所有权和剩余财产分配权，其实施市场交换行为的责任与营利性学校存在差异。其次，在组织性质的影响方面，两类组织在使命目标的优先性上存在差异。作为营利性法人的民办学校通常需要将创造收益、提高经济效益置于组织目标的优先位置，作为非营利法人的民办学校相对更加重视其提供专业服务的使命。

基于以上产权性质和运行逻辑差异，针对两类民办学校的规制，对于资源配置效率、组织运行效率的考察应建立不同的评价标准。作为“社会体系”组成的非营利性民办学校，具有自身的主导运行规则，即对教育活动专业标准具有更高依赖程度，要求规制过程中更多采用体现专业标准的手段方法。总体上，由于基础教育阶段民办学校法人类型、组织形态的变化，民办基础教育规制将呈现从“对私人领域的干预”向“对社会活动的引导”发展的趋势。

③规制理由呈现从“促进公共利益”向“保障受教育权”发展的趋势

分类管理完成后，作为民办教育价值目标的“公共利益”不再是一个抽象概念，而是在私有产权得到清晰界定条件下的一种价值表达。一方面，在市场化供给条件下，理论上可以针对经济效率的状态判断设定不会使其他人境况变坏的条件，也即“帕累托最优”，但是这种市场活动所产生的公共利益仅仅是个人自利行为的后果之一，即使依据帕累托最优等原则在效率追求上实现了最大化目标，由于未能在不同个体间实现公平分配和教育过程公平，附着其中的受教育权的实现仍然是不完整、不充分的。另一方面，“公共利益”无法区分不同层次民办教育的价值差异。各级各类教育服务存在着公共性程度的差异，政府财政资金保障的程度不同，监督管理权限也存在差异。民办基础教育包含基本公共服务与非基本公共服务，它们的性质差异进一步表现为政府规制事项、方式的差异。因此，针对民办基础教育的规制，需要寻求新的理据。

“权利”在法学中被视为一种由法律所承认和保护的利益，因此通常被作为讨论政府规制活动的基本概念和方法论工具。19世纪末期，社会权利随着公共基础教育的发展被嵌入公民权结构中，与社会权利最密切相关的机构是教育系统和社会服务。公法学拓展了政府（国家）对于“社会权利”实现的保障义务，为讨论规制民办基础教育的理由提供了新的思路。公法对于社会权利实现过程中法律干预意义的探讨，为政府干预提供了一个适用范围更广的理由。采用狄骥的说法，“即使这种服务是由私人来负责提供的”，也可以通过发布命令或立法等单方行为来改变管理公共服务的规则。由于公法学对于法律保障方式的强调，得以使私人主体提供公共服务过程中产生的争议诉诸行政以外的方式，由此对于公民社会权利予以更可靠的保障。因此，保障个体平等享有“受教育权”，应当替代以往抽象的“公共利益”，成为规制民办基础教育过程中选择规制工具、设计规制程序的主要依据。

规制理论解释实践的困难，从表象上似乎表现为“规制是什么”的认识差异，实质上仍在于“为什么规制”或者“通过规制达到什么目的”问题上的认识差异。在福利国家理论看来，提供教育、医疗、社会保障服务是社会权利的制度化实现方式。以考斯塔·艾斯平-安德森为代表的学者提出将“非商品化”作为衡量发达国家福利政策水平的一个概念，具体指代“个人福利相对独立于其收入之外，又不受其购买力影响的保障程度”。本文主张：作为“社会权利”的重要构成，“保障受教育权”应成为规制民办基础教育的根本理据，具体理由如下。

民办学校参与提供基础教育，在委托或购买服务签约程序完成后行政机关及公务人员仍然对“社会权利”充分实现负有行政法意义上的“责任”。克服“市场化供给”模式用于公共服务的负面后果，需要重新认识行政机关和公务人员的行为方式。

一方面，要通过赋予“干预”新内涵维持干预行为的正当性。政府为保障社会权利实现而进行的给付并非单纯物质形态资源投入，而是需要通过规则制定解决服务“为谁生产”“如何生产”等问题。

另一方面，要在执行规则过程中展现行政机关及公务人员的公共服务意识。在社会组织据契约进行“生产”、依公共规则“派送”公共教育服务过程中，行政机关和公务人员实施的规制不是一种刻板的规则执行。公共服务意识要求公务员以公民的期望规约服务过程、以公民的视角感知服务效果。在服务提供过程中，公共行政人员应具体承担公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色。行政机关和公务人员的公共服务意识将直接影响规制目标设定及工具选择：一方面，应负责为不同经济条件、文化背景的使用者“采购”服务，制定公平公正“派送”公共教育服务的规则并负责监督其执行；另一方面，应通过收集使用者的使用体验、实施服务质量第三方评价等措施，对于民办学校教育质量形成常态化信息反馈机制。通过获得受教育者对教育质量的评价信息，并将其纳入对购买服务合同执行过程中与签约资格挂钩。

保障公民社会权利是各学科论证政府规制责任的通行维度，分析重点呈现出从抽象认知向具体行为转变的趋势。福利国家理论主要从权利实现视角分析政府的给付与保障责任。

托马斯·马歇尔指出，作为构成公民权的三大要素之一，社会权利只有在特定制度和物质条件下才能得以实现。福利国家本质上就是“对社会的公民权利和共同责任作出承诺”，对“社会权利”给予法律保护。据此，“社会权利”应当被作为分析国家履行公共服务给付义务的主要理由。

经济学视野中政府对市场的传统规制本身含有对社会权利配置进行干预的意涵，只不过是将其关注点放在如何使用财政税收手段实现不同个体公平享有社会权利上。萨缪尔森将“通过财政税收和预算支出等手段有倾斜地向某些社会群体进行收入再分配”，视为政府对于市场经济行使的一项职能，即增进公平。显然，通过公共财政分担服务成本以保障社会权利实现，是经济学视野中规制的关注重点。

针对国家义务与公民权利关系我国学者也认为，国家义务直接源自公民权利，公民权利直接决定国家义务，“国家权力只有通过国家义务的中介才能与公民权利发生关系”。有学者区分了积极与消极的受益权功能，强调通过积极的政府干预更好保障个体社会权利实现。社会权的实现首先“要求国家积极的干预”，只有在个人已经自主地实现了社会权所指向的利益时，才有必要去要求国家不干预。

总体上，各学科就是否需要政府利用强制权力对私人提供公共服务进行干预，具有高度共识。当公民对教育利益的期待造成与公共利益之间的矛盾冲突时，公民权利能否并在多大程度上得到实现须由国家权力来决定。此时，政府干预的内涵发生了变化，可被概括为“行使一些在自愿交换条件下无法实现的职能”。

“社会权利”并不仅仅为政府规制行动寻求合法理据，还关涉对相关主体履行职责的评价。针对民办学校提供教育服务，学校举办者与行政机关共同对教育质量等反映受教育权实现程度的指标完成负有义务。

为保障受教育者的社会权利，政府需要根据参与主体及各自权利、义务变化对“提供”“生产”等行为的效果进行“反馈”。由“保障受教育权”替代“促进公共利益”作为规制民办基础教育的理由，考量了“基础教育”对于促进个体发展与社会团结的影响。

在民办基础教育服务获取末端，社会权利表现为一种“分配公正”为主导价值的具有受益性、可检验性的权利形态：“受益性”表现为需要由物质条件予以保障方可实现的权利形态，从行为实现角度分析，受教育社会权利的受益权功能需要国家以积极方式保障才能得以实现；“可检验性”表现为，公共教育服务过程和使用效果具有可测度性，由此也使受教育社会权利的实现程度具有了可评价性。政府对民办基础教育学校的规制，应使受教育者和家庭获得直接对教育质量进行评价的机会和权利。这种评价结果也将对社会组织是否被准予续约、后续提供服务规模等产生直接影响。

在新的规制环境下，政府对民办基础教育实施规制面临着优化规制内容、完善规制手段、科学选择规制工具的要求，使它们与保障“受教育权”实现的规制目标保持最佳匹配。依据我国教育法律和教育管理体制实际，民办基础教育规制行为将呈现以下发展趋势。

民办基础教育不是一种经济活动，对其实施规制首先面临着在经济性规制与社会性规制之间进行选择的问题。规制理论将规制区分为“经济性规制”和“社会性规制”两种类型，通常经济性规制主要解决自然垄断、过度竞争和经济性租金等三种市场失灵，社会性规制主要解决外部性、信息不充分、稀缺性和公共产品等解决四种市场失灵。总体上，学术界对“经济性规制”与“社会性规制”的划分更多是基于规制目的和效果作出区分，而不是因为规制客体进行区分。依据国内学者定义，经济性规制是指“利用政府机关的法律权限，通过许可和认可等手段对企业的进入和退出既定数量产品和服务的价格质量投资财务会计等有关行为进行规制”；社会性规制的目的是“确保国民的生活质量和公民的基本权利，确保社会公平和保护经济弱者”。我国以往对民办基础教育规制实践，对经济性规制与社会性规制并未进行科学区分，提高了规制成本，影响规制效果。

分类管理后对于民办基础教育的规制，呈现从经济性规制为主向以社会性规制为主转变的趋势。当产生影响公平或不符合教育功能的现象发生形成规制要求时，应该采用社会性规制，规制效果表现为受教育者获得符合社会公平要求或教育价值要求的对待。例如，民办学校收取费用的项目和标准、招生简章和广告等事项的规制，属于经济性规制，对于民办学校收取费用是否用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇的规制，则属于社会性规制。对于属性的准确区分将影响规制实施的程序和方法，可以提高规制效果、节约规制成本。针对我国基础教育阶段民办学校办学行为规制工具的类型可作如下划分（见表1）。

规制实施中，一方面，针对无序竞争、违规办学等乱象，应坚持经济性规制的及时果断使用。如《实施条例》通过“设禁区”等方式对某些领域出现的过度资本化、过度商业化行为进行了规范。另一方面，应该重视基础教育本体功能发挥的保障。在发展个体知识技能同时，基础教育还具有传递核心价值观、促进社会认同等功能。针对民办基础教育典型的社会性规制是指为促进受教育基本权利保障、影响分配公正、影响社会团结价值实现而实施的规制。它们分别将规制重点内容放在实现成本普惠、设定体现公平要求的招生入学规则、国家课程实施、教育质量保障等事项上。例如，《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》关于“民办园按照配备标准配足配齐教职工”的规定，体现了保障教育质量的规制目的，在执行中将相应增加对数量标准、专业资质标准的检查。总体上，政府对民办基础教育的规制，表现为由经济性规制与社会性规制构成的一种组合形态。一般原则是，针对准入、产量、价格、退出等一般市场主体行为选择经济性规制工具；针对教育行业涉及的条件标准、行为标准、质量标准等选择社会性规制工具。以对民办基础教育的成本普惠规制为例，它具有不同于定价与收费规制的目的和实施要求，既需要考察总体成本分担情况，也需要考察不同学生群体尤其是家庭经济困难学生的实际负担。

规制研究中争论的“限制”与“调控”的关系问题，是影响规制行为的一个基本问题。是否将“调控引导”作为规制的一项职责，反映了规制是否包含“间接干预”的认识结果。克里斯托尔·库普和马丁·洛奇在对跨学科文献分析后发现，“规制是直接干预”得到了普遍认可，但是对于是否包含间接干预学者尚未达成共识。但是，随着规制范围扩大至社会领域活动后，将“调控引导”作为规制的一种职责和方式，逐步得到了研究者支持。史际春认为，在我国由于社会主义市场经济的特殊性，宏观调控也是“规制”的职能，甚至在规制中起着“主导和引领的作用”。就我国而言，对民办基础教育规制的相关法规、政策，总是与实现特定政策目标联系在一起，产生了规制同时发挥“限制”与“调控引导”职责的现实要求。

首先，应克服传统“命令-控制”式管理手段的影响。民办基础教育规制从“规制市场”向“规制社会”转变，需要经历一个复杂的调适过程。在分类管理前，政府对于民办基础教育的规制，从内容、方式上考察更多属于一种干预经济的方式。分类管理后这种环境发生了明显变化。由于服务数量的限定性、服务价格的非市场调节特征以及生产者之间的有限竞争等方面变化，在典型市场条件下将实现市场均衡、改变“配置无效率”等作为主要规制理据的可能性已经被大大消解。因此，对价格制定、收费执行、财政资金使用等事项的规制，应该充分考量其提供公共服务的政策预期，通过多种形式的调控引导，实现规制目的。

其次，科学认识“调控引导”作为规制基本职能的地位。2016年12月29日发布的《若干意见》提出，“对现有民办学校按照举办者自愿的原则，通过政策引导，实现分类管理”。规制包含“调控引导”要求，在更深层次反映了规制目标中对举办者的行为预期，这种预期难以通过采用强制力实现。《若干意见》确立了“分类管理，公益导向”的基本原则，希望实施差别化扶持政策实现“引导社会力量举办非营利性民办学校”的目的。“调控引导”作为政府规制的方式，主要目的是服务于特定治理方式意欲实现的具体政策目标，反映的是“服务行政”而不是“干涉行政”的职责。将“调控引导”作为民办基础教育规制基本方式，是对《民办教育促进法》提出的“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”方针的落实。因此，调控引导的方式应成为分类管理后实施民办基础教育规制的一项基本原则，同时应实现“限制”与“调控引导”相互促进。

规制理论发展过程中，对规制有效性的探讨还衍生出规制的“替代进路”问题。历史上较早探索规制的国家，对取消规制的呼声与设立新的规制项目的呼声强烈程度经常不相上下。“替代进路”正是规制研究者为解决这一局面而提出的一种解决方案。史蒂芬·布雷耶系统区分了“经典规制”与“经典规制的替代进路”，提出了信息披露、税收、创设可交易的财产权、责任规则的改变、谈判等可以使用的替代方式。分类管理后，对民办基础教育的规制发生了不同类型工具间“交叠”现象，如传统“监管”与财政补贴、税收优惠等规制工具结合实施的特点。由于规制效果的形成机制更加复杂，需要在选择规制工具方面形成一些原则。“替代进路”也成为规制实践者改进优化规制方案、提高规制效果的重要借鉴。针对民办基础教育的规制，应注重优化规制进路，在经典规制进路和替代进路之间作出更加理性的选择。

首先，对购买公共教育服务合同相关事项的规制，应优先选择“替代性”规制工具。目前民办基础教育规制在更多情形下将为一种具体的政策目标服务，如购买服务、资金补贴、项目委托等。此时，规制主体应该确立先采用“替代路径”再考虑经典规制工具的观念，即先发挥调控引导作用，在无法实现规制目的条件下再使用经典规制工具。在购买义务教育服务等政策情境下，相应的规制工具选择、程序设计应考虑服务对象的充分参与。此时，参与规制过程的公民作为受教育权利的享有者，而不是一般服务的“消费者”。按照《实施条例》第五十八条规定，政府对于购买公共教育服务的规制，应从服务成本、服务供给秩序、服务质量角度设计规制活动。

其次，对于受教育权保障、分配公正、社会团结价值等规制事项，应优先选择“替代性”规制工具。不论针对营利性学校还是非营利性学校的教育活动，都要考察是否遵循“教育”这一培养人的特殊活动的规律，反映教育服务在实现分配公正、促进社会团结等与一般市场产品价值的差异性。为此应增加并优先使用新型替代性规制工具。对此，《民办教育促进法》第四十一条对教育督导、信息监管、第三方评估等各种可选择的规制工具作了总体规范。实施规制的行政机关授权或委托的专业机构、社会组织，针对各类教育活动主体而实施的教育评估、监测、认证、审计、检验、检测等活动。在规制事项方面，应将质量标准作为对民办基础教育学校规制的重要内容。此外，依据《实施条例》，教育行政部门及有关部门应当监督民办学校定期向社会公开办学条件、教育质量等有关信息，发挥信息规制工具在促进受教育者、学校与行政部门在形成合作治理关系中的作用。