中小学校党组织领导的校长负责制的实施难题、实践特征与推进策略
2025-04-1614
陈学军，南京师范大学教育科学学院教授、博士、博士生导师
建立中小学校党组织领导的校长负责制，是坚持和加强党对中小学校全面领导的必然要求。基于对15位校长的访谈发现，制度规定是贯彻落实中小学校党组织领导的校长负责制的主要依据和指引，但在制度实施过程中也存在“责权划分难以清晰、决策与执行不易彻分、分工合作不尽协调、落实机制不够健全”等难题。实践中的中小学校党组织领导的校长负责制具有鲜明的“复杂性”特征，表现为多样的情境、模糊的角色、人事的关联和动态的过程。稳慎推进建立中小学校党组织领导的校长负责制，需要将“制度”规定与“实践”特征结合起来思考，坚持制度为基、坚持实事求是、重视匹配用人、突出学习思维。
加强党对教育工作的全面领导是办好教育的根本保证。建立中小学校党组织领导的校长负责制，是党中央统揽教育全局的一项根本性制度安排，是坚持和加强党对中小学校的全面领导的必然要求。2022年1月中共中央办公厅印发的《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（以下简称《意见》），为推动建立中小学校党组织领导的校长负责制提出了要求和指引，是中小学校领导体制改革的基本依据。同时，正如《意见》反复强调要“结合实际”，制度规定不可能事无巨细地要求，也不可能不考虑各地各校的差异。因此，如何将制度要求与具体实践充分结合起来，是中小学校党组织领导的校长负责制落地落实的关键。为了解中小学校党组织领导的校长负责制实施中的难题，深入理解新的学校领导体制落到实地的实践特征，本研究围绕“您如何理解实践中的中小学校党组织领导的校长负责制？”这一开放性问题，对15名在落实中小学校党组织领导的校长负责制过程中新提拔的正职校长进行深度访谈，并据此提出了深入推进中小学校党组织领导的校长负责制的相关策略。就如何建立中小学校党组织领导的校长负责制，《意见》从“发挥中小学校党组织领导作用、支持和保证校长行使职权、建立健全议事决策制度、完善协调运行机制”等方面作出全面部署，为各地各校推动建立中小学校党组织领导的校长负责制设定了目标、任务和要求。然而，制度要求是总体性和纲要式的，无法也不能就所有情况作出具体化的统一规定。这也意味着制度落实过程中需要主动摸索，且可能会碰到一些实践难题。调研中，受访校长便提到了以下四个方面的难题。《意见》明确列出了党组织全面领导学校工作的十项职责和校长在党组织领导下可依法依规行使的十项职权，这为党组织和校长责权的划分提供了框架与指引。不过，据受访校长反映，虽然《意见》提供了很好的清单，但党组织与校长责权的边界在实践中未必能够清晰地界定。一方面，学校法人制度似乎就是一个难题。受访的15位校长中，10位校长担任了学校的法人代表，2位尚未完成变更，3位是集团校的校长，法人代表为集团总校的书记。校长们普遍表示，法人代表的身份给他们带来较大压力，其中签字问题最为突出。S校长表示，现在需要他签字的地方非常多，自己从有限责任转换到无限责任，压力很大。Y校长指出，书记是主要领导者，但法人又在校长身上，这有点小错位。在所有法人代表责任中，校长们最为担心的又是安全责任。Q校长坦言，最基本也是最大的责任是安全责任，师德师风、消防治安、学生心理等每一个安全问题都让人非常紧张。T校长提道，因为是法人代表，安全的主要压力便在自己，但凡涉及安全问题，就要冲在最前面，如何正确处理党组织全面领导和校长法人代表的关系是一个重要问题。另一方面，责权承担也会因书记与校长的不同关系呈现出差异。访谈发现，就与书记之间的关系，校长们呈现出四种心态。一是做坚定的执行者。W校长把自己比喻为“扛着炸药包的先锋队”，而把书记比作“旗帜”，展现出“旗帜往哪儿挥他就往哪儿冲”的坚定决心。二是做崇拜的跟随者。Q校长表示，如果没有书记的引领，他“打死”也不会做这个校长。三是做谨慎的辅佐者。R校长认为，最大的挑战就是需要把握好“既不能不做又不能做得过猛”的尺度。四是做坦诚的合作者。P校长提道，自己做事比较直接，会坦诚地向书记表达自己的一些想法。这些不同的心态意味着不同的书记和校长关系。关系如若存在偏失，责权的依规明确与合理承担就有不确定性。《意见》规定，中小学校党组织全面领导学校工作，履行把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领导职责，校长在学校党组织领导下依法依规行使职权，按照学校党组织有关决议，全面负责学校的教育教学和行政管理等工作。这大体上指出了中小学校党组织作为领导角色的决策职能以及校长作为管理角色的执行职能。但是在制度推进过程中，决策与执行有时不可避免地交织在一起。一是决策与执行彼此影响。绝大多数受访校长有什么想法都会主动与书记商量，在经过党组织会议讨论决定后，这些商量的事情就会成为正式的决策。有些党组织书记也会主动与校长商量重要的事情。N校长便提道，不仅他向书记汇报，书记也会来跟他商量。这种“商量”体现了决策是彼此影响的结果。同时，学校党组织作出的重大决策需要通过校长的有效执行来落实，得不到执行的决策是空决策。二是决策与执行存在重合。其一，学校党组织决策不可能考虑到方方面面的情况，情境也是动态变化的，在积极执行党组织决策的过程中，校长需要根据情境需求作出及时判断与快速决策。不少校长表示，大的方向、政策和活动肯定主动向书记请示和汇报，但仍有很多事情是需要自己作决策。可以说，不存在无决策的纯粹执行。其二，大多数校长本身就是学校党组织重要成员，是党组织决策的重要参与者。在党组织会议或校长办公会议上，校长往往还是重要的点评人和总结者。其三，对于党组织设置为党支部的中小学校校长而言，党组织书记和校长由一人担任，这种“一肩挑”的情况更直接地反映了决策与执行的重合。用Y校长的话说，党政一把抓，既是决策人也是执行人。一人双岗的情况下，严格区分决策与执行的边界是很难的。《意见》强调，实行中小学校党组织领导的校长负责制必须“建立健全党组织统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制”“合理确定学校领导班子成员分工，明确工作职责”。如何实现分而知合、分而能合、分而善合，是落实中小学校党组织领导的校长负责制的重要问题。访谈中，校长们也反映了分工合作方面不尽协调的地方。其一，两务分工的协调。即学校党务和行政事务的分工合作。M校长感叹，分工确实不清楚、不明白，书记不可能只抓党建，但书记各项工作都抓的话，校长的工作又是什么。在Y校长看来，书记更重要的是思想政治教育工作，书记管全盘，管稳定、方向和可持续发展，校长的职责就是要抓生产。两位校长不同程度地存在着将党组织全面领导与党组织书记分工相混淆的问题。这影响着学校工作的协调，更关乎党对中小学校的全面领导如何得到坚持和加强的问题。其二，两人分工的协调。即学校党组织书记与校长分工的协调。大多数学校的党组织书记和校长都参与领导班子分工，书记都分管党建工作，除此之外还有分管德育等工作的。一方面，学校各项工作高度关联，所以《意见》强调学校领导班子成员要“对职责分工交叉的工作，注意协调配合”；另一方面，校长“按照学校党组织有关决议，全面负责学校的教育教学和行政管理等工作”，这意味着校长也要对党组织书记分管的工作行使职权。但在实际工作中，这种工作上的协调可能存在一些困难。R校长指出，他和书记也做了分工，但小的事情主任和分管副校长解决了，大的事情要和书记沟通按程序决策，所以他的事情就少了。其三，两重分工的协调。即同时承担的党务分工与行政分工的协调。《意见》规定“学校党组织实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，也要求“合理确定学校领导班子成员分工”。实践中，党组织成员与行政班子成员重合度较高，从而出现同时担任党务工作和行政工作的情况，如既是党组织组织委员也是分管教学的副校长。一些校长反映，两重分工的情况下，常出现“党务与行政两张皮”“重行政、轻党务”以及“精力不足导致党政干部协同不力”等不协调的情况。《意见》在“加强组织领导”部分从选好配强学校领导班子，加强学校基层党组织和党员队伍建设，建立和落实报告制度、加强巡察监督和教育督导及考核评价，强化各级党委主体责任和各部门工作职责等方面，对如何贯彻落实中小学校党组织领导的校长负责制作出了全面规定。其中，既涉及队伍建设、组织建设、激励举措等保障机制，也涉及报告制度、巡察监督、教育督导、考核评价等约束机制，还涉及教育培训、经验交流等指导机制。不过，就受访校长的情况及其感受来看，新领导体制的落实机制也有需要完善的地方。一是如何确保准确“知道”的问题。一方面，部分校长对相关文件和规定还缺乏了解。H校长提道，原来校长转任书记后，并不像人们想的那样不管具体的事情了，他们还是什么都想管的。这些角色定位不够清晰、不尽合理的情况表明，部分校长或者书记欠缺对相关规定的了解。另一方面，一些校长也提到对相关文件和规定的精准理解存在难度。虽学习了文件，仍不能有把握地理解其精神和要求。总之，在了解不多、理解不透的情况下，落实起来要么有困难，要么有问题。二是如何确保扎实“做到”的问题。这又涉及两个层面的情况。其一是“怎样去做”的问题。R校长表示，自己任职后最担心的事情，就是能不能真正贯彻好党组织领导的校长负责制，做到“到位而不越位”。在他看来，新的学校领导体制的落实要有个探索的过程。虽然有制度规定，但它们如何具体化以及如何在签字、开会、出席活动等工作场景中应用仍存在问题。其二是“如何去做”的问题。有些事情明确了怎么做的情况下，如何保证做起来？Z校长觉得，对于制度在学校的落实情况关注不够，没有考核评估等约束机制。事实上，《意见》已就这些问题作了要求，这便涉及如何保证“落实的要求得到落实”的问题。中小学校贯彻执行党组织领导的校长负责制过程中出现问题，某种意义上是不可避免的。制度规定是推动落实中小学校党组织领导的校长负责制的基础，但制度规定也必有其未及、不能及甚至不应及之处。更关键的是，实践是鲜活、多样、动态的。落入实践的中小学校党组织领导的校长负责制具有鲜明的复杂性特征，表现为多样的情境、模糊的角色、人事的关联和动态的过程等。制度实践根植于丰富而具体的情境。受人情、校情、地情等多重情境因素交织影响，中小学校党组织领导的校长负责制的推进落实也呈现出不同的模式和样态。首先是“人情”。人的情况特别是书记和校长个人及其关系的情况，对新的学校领导体制的贯彻落实影响甚大。访谈显示，在建立中小学校党组织领导的校长负责制过程中，书记与校长的搭班模式十分丰富，涵盖“老少配”“男女配”“师生配”“同事配”和“内外配”等多种样态。不同的模式使书记与校长之间的协作呈现出差异化特征，并反映了性格、年龄、资历、个人理念等因素的影响。就性格而言，多位受访校长强调书记包容、大气的性格使他们的合作得以顺利进行。就资历或年龄而言，校长们对比自己年龄大一些的书记普遍比较尊重。更有校长把书记当作自己的师傅。就理念而言，观念上是否有共鸣，影响着书记与校长具体工作中的默契程度。其次是“校情”。每所中小学有着独特的文化传统、教育规模、师资构成、物质条件及学生特性，这些要素形塑了不同的校情。书记与校长的工作会因为校情不同而呈现出不同的关系模式。就集团化办学这一种办学模式而言，便存在多种不同情况。例如，有的校长常驻本部，分管教学、德育、后勤等某个或几个部门；有的校长驻守分校区，既分管工作又主管某一校区。两者工作内容各有侧重，但相比于前者，分校区的校长与书记的联系沟通，在地理位置上就稍显不便。R校长表示，自己在分校区办公，书记在主校区办公，主校区是“政治中心”。这种校校不同的现实，要求中小学校党组织领导的校长负责制在落实过程中，必须精细考虑每所学校的独特校情。最后是“地情”。调研发现，不同地区的行政风格、管理偏好、制度传统会对中小学校党组织领导的校长负责制的落实产生影响。某地区教育系统的干部任用制度，长期坚持正职校长异校提拔的原则。受这一规定的影响，该地区书记与校长的搭班模式主要为“内外模式”。J校长对此表示肯定，他认为这种做法很好，既有流动也保持稳定。另一地区的行政风格倾向稳中求变。在选拔和任用书记与校长时，该地区主要采取的是“内部模式”，即原来的校长转任书记，并提拔校内的一名副校长为正职校长。这种模式的优势是适应性强、稳定性好，但有时也会存在“变化不大”的问题。中小学校党组织领导的校长负责制的推行要求教育行政部门与学校领导者在未知领域中开辟新径，持续探寻适配的实施策略与操作方法。在此过程中，模糊性作为改革期的固有特性，依附于对新治理架构认知的局限性与执行路径探索的开放性之中，其中最为突出的是角色的模糊。其一是关系定位不明确。访谈发现，校长们对于自身与书记关系的理解存在差异，很大一部分校长错误地把自己定义为“二把手”“副手”“常务副校长”“副职”。X校长便认为，虽然他已经从副校长晋升为正校长，但是对自己的定位还是副手。L校长也强调，自己只是“一把手校长”而非“一把手”。这些理解不仅反映了校长对自己角色定位以及与书记关系认知的模糊，也映射了新的领导体制下部分校长的“尴尬”感。L校长提道，现在的校长，你说他是副校长，他不是副校长，你说他是像以前一样的一把手校长，他也不是的。其二是职责分工模糊不清。校长们反映，在具体的实践场景中，常常会涉及“谁先签字”“谁去开会”“谁来讲话”“谁负责接待”等问题。K校长谈道，教育局设立了一个校长论坛，但很多学校不清楚，到底该是校长讲还是书记讲。除此之外，校长对于具体分工的展开方式并不明晰，缺乏指导与规范。Z校长提道，如果没有检查、没有相关的制度，靠两个人协商，就会出现这也行、那也行的情况。协商过程中，不同的书记与校长可能基于各自的理解和经验作出不同的决定，这就使各校在贯彻执行制度时会有所不同，也有可能偏离制度规定的要求。改革绝不是孤立自决的行动，而是受人际互动的影响，受事事关联的影响。“人际互动”主要体现为书记与校长的关系。实施党组织领导的校长负责制以后，学校内部的权力关系变得更加复杂，这一转变核心在于界定并优化学校党组织与行政管理体系，尤其是党组织书记与校长之间的角色定位与权力边界。访谈中，校长群体普遍将构建和谐共生的书记-校长关系视为制度落实的重中之重，强调两者思想理念上的共鸣与行动步调上的一致，是规避组织内耗、促进学校和谐发展的前提条件。如果两个人心想不到一起或者产生嫌隙的话，学校发展不可避免地会受到影响。不仅如此，书记与校长的互动还关系到领导班子和学校教师的团结与否。J校长指出，如果书记和校长关系不和谐，教师就很难做，“将帅不和，累死三军”。“事事关联”表现为中小学校党组织领导的校长负责制的落实过程要考虑多方面的情况。据访谈情况看，这至少表现在两个方面。一是“结合”实施。前文提及某地区书记和校长搭配均采取“内外模式”，其原因是该地区既有的组织人事制度规定了正职校长异校提拔的原则。换言之，推进落实新的学校领导体制，并不是单一、孤立的行动，而是需要结合既有的制度和规定。二是“通盘”考虑。H校长指出，他和书记搭班子并非个人的选择抑或随机的分配，而是教育行政部门通盘考虑的结果。换言之，这不是调整一个人的问题而是整体统筹的布局。这样的“布局”不仅反映了制度本身的复杂性，也呈现了制度落实过程中的各种联系与牵制，这些关系、联系、牵制相互交织，共同构成了错综复杂的多重关联网络。落到实践的中小学校党组织领导的校长负责制便不再是文件中静态的规定或设计，而是进入一个具有不确定性、需要不断探索、考验人与人之间磨合的充满动态的过程。一方面，制度建设是一个过程。新的学校领导体制的实施不仅重构了组织架构与管理生态，还伴随着工作流程的重塑与工作职责的调整，这一系列连锁反应会在实践中催生极大的复杂性与不确定性。这本身也是建立新的领导体制不可或缺的一部分，是其不断走向完善和成熟的基础。Y校长认为，贯彻落实新领导体制过程中所出现的困难和问题，某种意义上是必然的。制度从无到有，从有到优的发展进程总是需要在实践中摸索、探索，这需要一个过程。另一方面，人的磨合也是一个过程。在建立中小学校党组织领导的校长负责制的过程中，虽然可能存在书记与校长“一拍即合”的情况，但更为普遍的是，由于各自秉持的教育管理理念和个人行事风格等方面的不同，两者的观念和行动会存在差异。M校长便指出了这些差异可能带来的潜在分歧，他认为，如果书记与校长来自不同的学校，他们对同一件事情采取的策略、看法可能不尽相同。出现“一个要往南，一个要往北”的难题时，就需要“磨合”。“磨合”不仅是对所存在问题的一种坦诚，更是对问题解决路径的一种积极探索。深入推进中小学校党组织领导的校长负责制，需要重视制度和实践的二重性。既要坚持制度规定的引领性、指导性和规范性，也要认识制度实践的复杂特征，直面改革实践中的情境性、模糊性、关联性和动态性，要在制度与实践的动静之间保持张力、寻找活力、求得效力。基于此，本研究提出如下进一步贯彻落实中小学校党组织领导的校长负责制的策略。中小学校党组织领导的校长负责制是现代学校制度的“中国方案”，是保证社会主义办学方向的必然要求，具有鲜明的制度优势。在贯彻落实中小学校党组织领导的校长负责制的过程中，首先要坚持以制度为基础，用系统化的规章制度引领和规范学校领导体制新实践。一是要完善规章制度。进一步明确校长是学校法人代表和行政主要负责人，全面负责教育教学和行政管理工作。法人代表身份既是一份责任和压力，也是确立校长作为学校主要领导者身份的关键。明确校长的学校法人代表身份，要将校长的责任感与使命感、权利与义务高度结合起来。二是要落实保障机制。通过日常工作定期沟通、重要决策事先沟通、紧急事项及时沟通，构建高效顺畅的沟通协商机制；推进以教育性发挥为主旨的党政融合，形成分而知合、分而能合、分而善合的分工协调机制；强化自我监督与外部定期跟踪评价，建立健全多环节公开、多主体参与、多阶段考察的监督评价机制。三是要重视制度持续优化。制度的建设并不是一蹴而就、一劳永逸的。教育行政部门和学校在制度执行过程中要避免“一设了之”的半吊子行为，特别是在问题浮现时，要能够敏锐捕捉、深刻剖析，并不断调整实践方式。更能在探索中提炼出科学有效的实践智慧，及时将其固化为新的制度性规范，形成“制度—实践—反思—再制度化”的良性循环。《意见》强调，“要加强分类指导、分步实施，针对不同类型、不同规模的学校，在做好思想准备、组织准备、工作准备的前提下，成熟一个调整一个，推动改革落到实处”，其核心就在于秉持实事求是的精神，直面实践的复杂性。一是要遵循差异化策略。学校情况各有不同，党组织和行政的分工不会千篇一律，书记和校长的管理范围、对重大事务和日常事务的处理也不存在绝对统一的模式，在理性分析和理解的同时也需要尊重学校的惯例和传统。诸如党组织会议制度、校长办公会议制度、党政协调运行机制等都需要中小学结合自身实际进行制定，并按管理权限报教育主管部门审查和备案，真正做到“一校一策”。二是要制定阶段性规划。制度建设不能急于求成，必须坚持问题导向与结果导向相结合，及时发现当前面临的最急迫、最突出的问题。落实中小学校党组织领导的校长负责制需要实时跟踪制度推行的发展情况并提前研判分析可能遇到的现实问题，在持续的评估中动态调整制度实施的进度和方案，做到“一时一策”。三是要进行实效性评估。“落到实处”是中小学校党组织领导的校长负责制实施成效的检验标准，要求制度实施不能停留于纸面，而是能够切实转化为提升学校管理效能、促进教育质量提升的强大动力，坚决反对任何形式主义的侵蚀和走过场的行为。在推进落实中小学校党组织领导的校长负责制的过程中，选好配强学校领导班子特别是党组织书记和校长，对于确保领导体制有序运转至关重要，必须高度重视党组织书记与校长的选拔与配置。一是深度践行人岗适配原则。《意见》明确了书记校长的任职条件，强调坚持新时代正确选人用人导向，注重选拔党性强、懂教育、会管理、有威信、善于做思想政治工作的优秀党员干部担任党组织书记，着力培养政治过硬、品德高尚、业务精湛、治校有方的校长队伍。这要求构建精细化的岗位胜任力模型，严格设定竞聘门槛，详尽考察拟任者的职业背景、能力结构、管理经验等，确保其专业素养、工作履历与岗位特定要求高度契合。二是强化书记校长双核匹配。着重强化党组织书记与校长这一“双核”结构的互补性与协作效能，充分考虑两者在年龄结构、性格特点和管理风格等方面的差异，确保书记和校长不仅具备卓越的个人领导能力，更能在团队层面上相辅相成。基于此，可以继续探索并实施如“老少配”“男女配”等多元化配置模式，旨在充分发挥以老带新、优势互补的作用。三是要不断提高书记校长的政治站位，引导书记校长相互包容。书记与校长作为学校领导职务上的搭档，更是教育愿景实践道路上的并肩战友。在共同推进学校发展的过程中，要善于在日常工作中发现并珍视对方的独特优势与闪光点，用积极正面的视角看待彼此的工作与贡献，以欣赏和学习的态度促进彼此的成长，秉持尊重差异、包容多元、深化信任，构建一种基于深度理解和高度默契的合作关系，为学校的长远发展奠定坚实基础。为有效推进中小学校党组织领导的校长负责制的实施，必须进一步强调学习思维。特别是党组织书记与校长作为制度推行的主角，应加强对新制度的深入学习与理解，确保在实践中准确贯彻新制度、新要求及新思想。一是要提升书记校长的制度学习能力。党组织书记和校长的政治站位直接影响中小学校实施党组织领导的校长负责制的效果，书记与校长必须准确理解与适应新制度。一方面，要通过深入学习新制度，加深对制度内容及其精神价值的理解，明晰各自的使命与职责，不断提升理论素质和管理水平，并将学习成果有效转化为实际工作的能力。另一方面，要在实践中学习、领会、践行党组织领导的校长负责制，不断增强问题意识和批判性思维，加快更新认知观念和转变管理理念，以便在制度框架下灵活应对可能出现的各种问题。二是要加强制度解读与培训。深入开展各个层面的中小学校党组织书记和校长示范培训，加强文件的宣传解读，深入理解和把握工作要点，明确中小学校领导体制改革的重点任务，进一步统一思想认识。特别是要通过培训，引导书记和校长走出“校长是副手”“书记校长各管一块”等认识误区，及时纠正其错误的观念和做法，真正发挥中小学校党组织领导的校长负责制这一制度创新的价值。
（来源：《中国教育学刊》，本平台发表内容以正式出版物为准）
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